Penyuluhan Jaminan Mutu Pelayanan Kesehatan

Jaminan Mutu pelayanan dapat diartikan sebagai keseluruhan upaya yang bertujuan untuk memberikan suatu layanan kesehatan yang sesuai dengan standar layanan kesehatan. Dengan adanya Jaminan Mutu pelayanan Kesehatan maka masyarakat dapat yakin bahwa layanan kesehatan yang diberikan adalah layanan yang bermutu . 

Nih saya memberikan informasi melalui penyuluhan mengenai bagaimana cakupan kegiatan untuk jaminan mutu pelayanan kesehatan. Selamat menyaksikan :)

Jurnal Kebijakan Kesehatan Program Kesehatan Ibu dan Anak

Jurnal Kebijakan Kesehatan Indonesia

ANALISIS PEMBIAYAAN PROGRAM KESEHATAN IBU DAN ANAK
BERSUMBER PEMERINTAH DENGAN PENDEKATAN HEALTH ACCOUNT
ANALYSIS OF FINANCING OF MATERNAL AND CHILD HEALTH PROGRAM FROM GOVERNMENT
WITH HEALTH ACCOUNT APPROACH
Dominirsep Dodo1, LaksonoTrisnantoro2, Sigit Riyarto2
1 Jurusan Administrasi dan Kebijakan Kesehatan, Fakultas Kesehatan Masyarakat,
Universitas Nusa Cendana, Kupang, Nusa Tenggara Timur
2Program Studi Ilmu Kesehatan Masyarakat, Fakultas Kedokteran,
Universitas Gadjah Mada, Yogyakarta
ABSTRACT
Background: The degree of Maternal and Child Health (MCH)
is still a major problem in health development in Indonesia. One
factor that may be an obstacle in solving this problem is the
limited cost. In this context, planning and cost utilization are
essential to improve so that they can produce a great impact
for the improvement of MCH. Therefore, in-depth information
about the MCH financing situation in regions as an input to
develop efficient activities in improving MCH status is needed.
Objective: To analyze health financing situation of MCH program
in 2010 which sourced from government and to make policy
recommendations related to the program in Sabu Raijua District,
East Nusa Tenggara Province. The situation in question is
availability, budget planning process, expenditure accuracy,
and fund flow rate.
Method: This was a descriptive research with a case study
strategy.
Result: The total cost of MCH program was IDR 450,787,500.
It was not sufficient to provide basic health services for
pregnant women from early pregnancy until postpartum period.
The budget proportion from the central, provincial, and district
governments amounted to 79.63%, 3.56%, and 16.78%,
respectively. Cost allocation of the district budget was 0.80%.
Planning activities of MCH program was from the district budget
through the development planning meeting (Musrenbang).
Proposed activities in Musrenbang were dominated by physical
activities. The cost of MCH program was spent more on direct
activities and operational cost in villages and sub districts. The
implementation of the activities was not supported by facilities
and adequate human resources. The MCH fund disbursement
from the central government was conducted in October-
November while from the provincial and district governments
were in July to August.
Conclusion: The government’s commitment was still low in
financing MCH program as a priority program due to budget
decentralization. Musrenbang activities had not demonstrated
significant impacts on quality activities improvement and budget
allocations from the district budget. Availability of personnel
and health facilities greatly affected the performance of MCH
program. Delays in funds disbursement disrupted the
implementation of activities and provided opportunities for
corruption. Therefore, the supervision function must be
improved both internal and external.
Keywords: financing, maternal and child health program,
health account, budget, government.
ABSTRAK
Latar Belakang: Derajat kesehatan ibu dan anak (KIA) masih
merupakan masalah utama pembangunan kesehatan di Indonesia.
Salah satu faktor yang menjadi kendala dalam penyelesaian
masalah ini adalah keterbatasan biaya kesehatan. Dalam
konteks ini, aspek perencanaan dan pemanfaatan biaya menjadi
sangat penting untuk diperbaiki agar dapat menghasilkan dampak
yang besar bagi peningkatan derajat kesehatan ibu dan
anak. Oleh karena itu, diperlukan informasi yang mendalam
tentang situasi pembiayaan KIA di daerah sebagai input dalam
pengembangan kegiatan yang efisien dalam meningkatkan status
kesehatan ibu dan anak. Tujuan penelitian ini adalah untuk
menganalisis situasi pembiayaan kesehatan program KIA tahun
2010 yang bersumber pemerintah dan membuat rekomendasi
kebijakan terkait program KIA di Kabupaten Sabu Raijua, Provinsi
Nusa Tenggara Timur. Situasi pembiayaan yang dimaksud adalah
ketersediaan, proses perencanaan, ketepatan belanja, dan
kecepatan aliran dana.
Metode: Penelitian ini adalah penelitian deskriptif dengan
strategi studi kasus.
Hasil: Total biaya program KIA sebesar Rp450.787.500,00.
Biaya tersebut tidak cukup untuk menyediakan pelayanan kesehatan
dasar bagi ibu hamil mulai dari awal kehamilan sampai
masa nifas. Proporsi biaya dari pemerintah pusat sebesar
79,63%, pemerintah provinsi sebesar 3,56% dan pemerintah
kabupaten sebesar 16,78%. Proporsi biaya KIA dari APBD kabupaten
sebesar 0,80%. Perencanaan kegiatan program Kesehatan
Ibu dan Anak (KIA) bersumber APBD kabupaten melalui
Musyawarah Perencanaan Pembangunan (Musrenbang). Usulan
kegiatan Musrenbang di dominasi oleh kegiatan fisik. Proporsi
belanja program KIA lebih banyak untuk kegiatan langsung dan
biaya operasional kegiatan di desa dan kecamatan. Implementasi
kegiatan tidak didukung oleh fasilitas dan sumber daya
manusia. Pencairan dana KIA dari pemerintah pusat dilakukan
pada bulan Oktober-November sedangkan dari pemerintah daerah
kabupaten dan provinsi pada bulan Juli-Agustus.
Kesimpulan: Komitmen pemerintah masih rendah dalam pembiayaan
program KIA sebagai program prioritas. Terjadi sentralisasi
anggaran dalam pembiayaan program KIA di daerah. Kegiatan
Musrenbang belum menunjukkan pengaruh yang berarti
terhadap perbaikan kualitas kegiatan dan alokasi anggaran
dari APBD. Ketersediaan tenaga dan fasilitas kesehatan sangat
mempengaruhi peningkatan kinerja program KIA. Keterlambatan
pencairan dana mengganggu implementasi kegiatan dan memberi
peluang terjadinya penyalahgunaan/korupsi sehingga
fungsi pengawasan harus ditingkatkan baik secara internal
maupun ekternal.
Kata Kunci: pembiayaan, program kesehatan ibu dan anak,
health account, anggaran, pemerintah.
JURNAL KEBIJAKAN KESEHATAN INDONESIA
VOLUME 01 No. 01 Maret  2012 Halaman 13 - 23
Artikel Penelitian
14  Jurnal Kebijakan Kesehatan Indonesia, Vol. 01, No. 1 Maret 2012
Dominirsep Dodo, dkk.: Analisis Pembiayaan Program Kesehatan Ibu dan Anak
PENGANTAR
Derajat Kesehatan Ibu dan Anak (KIA) masih
merupakan masalah utama dalam pembangunan
kesehatan di kawasan timur Indonesia. Salah satu
provinsi yang banyak menjadi sorotan nasional dalam
hal rendahnya status kesehatan ibu dan anak adalah
Provinsi Nusa Tenggara Timur (NTT)1. Kematian ibu
dan bayi di NTT dipengaruhi oleh beberapa faktor
yaitu masih banyaknya pertolongan persalinan oleh
dukun atau keluarga yang berlangsung di rumah,
adanya gangguan status gizi ibu pada saat hamil
dan sebelum hamil, dan keterlambatan dalam hal
mengenali tanda bahaya, mengambil keputusan untuk
mencari pertolongan yang berkualitas, mencapai
fasilitas kesehatan dan mendapatkan pertolongan
yang cepat dan tepat di fasilitas pelayanan2.
Salah satu upaya untuk mengatasi masalah
tingginya Angka Kematian Ibu (AKI) dan Angka
Kematian Bayi (AKB) adalah penempatan bidan desa
dengan harapan akses masyarakat terhadap layanan
pertolongan persalinan yang bermutu makin terjangkau.
Upaya ini belum sepenuhnya berhasil karena
insentif yang kecil dan kondisi lingkungan yang tidak
menyenangkan sehingga bidan tidak mau bekerja
di desa dalam waktu yang lama3. Kualitas layanan
juga tidak optimal karena tidak ditunjang oleh fasilitas
kesehatan yang memadai. Pada tahun 2009, dalam
rangka percepatan penurunan AKI dan AKB, pemerintah
Provinsi NTT mengeluarkan kebijakan baru
dengan pendekatan yang lebih komprehensif yaitu
kebijakan revolusi KIA. Kebijakan ini bertujuan agar
semua ibu hamil melahirkan di fasilitas kesehatan
yang “memadai” baik dari segi sumber daya manusia,
obat, peralatan atau bahan, bangunan, sistem
dan anggaran atau pembiayaan4.
Penurunan AKI dan AKB dalam kebijakan revolusi
KIA dilakukan dengan “cara-cara yang luar biasa”
yaitu: 1) penyediaan tenaga kesehatan (terutama
dokter dan bidan) yang cukup dengan penyebaran
yang merata, 2) pengembangan puskesmas dengan
PONED dan rumah sakit dengan PONEK di setiap
kabupaten/kota, 3) pembuatan rumah tunggu persalinan
di puskemas dan di rumah sakit disetiap kabupaten/
kota agar sistem rujukan sebelum proses
kelahiran dapat berjalan dengan baik, dan 4) hal-hal
lain yang relevan dengan kebutuhan wilayah setempat4.
Implementasi kebijakan ini di tingkat kabupaten/
kota membutuhkan biaya yang cukup besar sehingga
diperlukan perhatian yang serius dan komitmen
yang tinggi dari pemerintah.
Kabupaten Sabu Raijua adalah salah satu kabupaten
baru di wilayah Provinsi NTTyang dibentuk pada
tahun 2008. Kabupaten ini tergolong daerah miskin,
terpencil dan termasuk dalam kategori kepulauan
terluar di bagian selatan NTT. Jumlah penduduknya
di tahun 2010 sebanyak 73.000 orang. Jumlah
masyarakat miskin sebanyak 64.613 orang dan
semuanya dicakup oleh dana Jaminan Kesehatan
Masyarakat (Jamkesmas). Pada tahun 2010, jumlah
kasus kematian bayi sebanyak 16 orang dan
kematian balita sebanyak 12 orang. Jumlah kematian
ibu sebanyak 10 orang5.
Kabupaten Sabu Raijua adalah kabupaten
dengan kapasitas fiskal yang rendah (indeks fiskal
0,2181). Penyelenggaraan fungsi pemerintahan
masih banyak bergantung pada dana perimbangan
yang berasal dari pemerintah pusat. Besarnya dana
yang diperuntukkan bagi sektor publik/masyarakat
lebih kecil dan belum sesuai dengan prinsip anggaran
berbasis kinerja. Dari hasil studi pendahuluan yang
dilakukan diketahui bahwa belum ada kontribusi dan
atau bantuan dari luar atau pihak swasta dalam
pembiayaan program KIA di Kabupaten Sabu Raijua.
Salah satu isu penting dalam penyelenggaraan
sistem kesehatan di daerah adalah pembiayaan
kesehatan. Fungsi pembiayaan kesehatan adalah
salah satu penentu kinerja sistem kesehatan6. Fungsi
ini tidak hanya terkait dengan proses mobilisasi dana
tetapi juga dengan menyalurkan atau mengalokasikannya
dalam operasional sistem kesehatan7. Fungsi
pembiayaan menjadi alat kontrol yang penting bagi
penentu kebijakan dalam menyelenggarakan sistem
kesehatan di daerah8.
Masalah dalam pembiayaan kesehatan di Indonesia
adalah belum optimalnya efektivitas dan efisiensi
dalam penggunaan. Hal ini terkait erat dengan
jumlah dana yang kurang, alokasi yang tidak sesuai
prioritas, dan pola belanja yang cenderung pada
investasi barang dan kegiatan tidak langsung.
Dominannya belanja investasi dan kegiatan tidak
langsung berdampak pada kurangnya biaya operasional
dan biaya untuk kegiatan langsung. Di sisi lain,
kinerja suatu program kesehatan sangat ditentukan
oleh kecukupan biaya operasional dan biaya untuk
kegiatan langsung. Kondisi ini diperburuk lagi dengan
terlambatnya pencairan dana yang secara umum
mempengaruhi pencapaian target program9.
Masalah yang dihadapi di negara-negara miskin
dan negara-negara berkembang dalam mencapai
target Millenium Development Goals (MDGs) adalah
alokasi pembiayaan yang tidak efektif dan berbasis
pada data atau informasi yang tidak akurat10. Strategi
yang ditempuh dalam mengatasi hal ini adalah pengembangan
kebijakan kesehatan berbasis bukti11.
Implikasinya, pemerintah perlu memperbaiki kualitas
pembuatan kebijakan dalam situasi keterbatasan
sumber daya12.Salah satu instrumen yang digunakan
untuk menghasilkan evidence bagi pengambil kebiJurnal
Kebijakan Kesehatan Indonesia, Vol. 01, No. 1 Maret 2012  15
Jurnal Kebijakan Kesehatan Indonesia
jakan khususnya tentang pembiayaan kesehatan
adalah health account. Analisis pembiayaan dengan
pendekatan health account akan memberikan
informasi yang mendalam tentang aliran biaya atau
belanja dalam penyelenggaraan sebuah sistem
kesehatan13.
Penelitian ini bertujuan untuk mengeksplorasi
situasi pembiayaan program kesehatan ibu dan anak
bersumber pemerintah di daerah terpencil, perbatasan
dan kepulauan dan membuat rekomendasi
kebijakan terkait pembiayaan program tersebut.
Situasi pembiayaan yang dimaksud adalah ketersediaan
biaya, perencanaan anggaran, ketepatan
belanja, dan kecepatan aliran dana.
BAHAN DAN CARA PENELITIAN
Penelitian ini adalah penelitian deskriptif dengan
desain studi kasus14. Penelitian ini dilaksanakan di
Kabupaten Sabu Raijua, Provinsi NTT selama tiga
bulan yaitu dari bulan Agustus sampai Oktober tahun
2011. Data sekunder dalam penelitian ini adalah
seluruh anggaran bersumber pemerintah yang dibelanjakan
dengan tujuan meningkatkan kesehatan ibu
dan anak yang ada di Kabupaten Sabu Raijua tahun
2010 (tidak termasuk gaji pegawai). Data kualitatif
dalam penelitian ini adalah hasil wawancara dengan
responden terkait proses perencanaan anggaran dan
kecepatan aliran dana program KIA. Responden
berjumlah 15 orang yang berasal dari dinas
kesehatan dan sosial, puskesmas dan kecamatan.
Instrumen health acoount yang dipakai adalah
klasifikasi account yang dikeluarkan oleh Pusat
Pembiayaan dan Jaminan Kesehatan Kementrian
Kesehatan RI pada tahun 2009.
HASIL PENELITIAN DAN PEMBAHASAN
1. Ketersediaan Biaya Program Kesehatan Ibu
dan Anak
Total biaya program KIA yang bersumber dari
pemerintah baik pusat, provinsi maupun pemerintah
daerah kabupaten di Kabupaten Sabu Raijua pada
tahun 2010 sebesar Rp450.787.500,00. Secara
proporsional, alokasi biaya tersebut, dapat dilihat
pada Tabel 1.
Tabel 1. Proporsi Alokasi Biaya Untuk Program
Kesehatan Ibu dan Anak dari Berbagai Sumber Biaya
di Kabupaten Sabu Raijua Tahun 2010
Sumber Biaya Total (Rp)
Alokasi Untuk
Program KIA
(Rp)
(%)
Pemerintah Pusat 781.874.003 359.137.500 45,93
Pemerintah Provinsi 134.749.000 16.030.000 11,90
Pemerintah Daerah* 9,490,380,000 75.620.000 0,80
* Total Belanja Langsung Urusan Kesehatan
Tabel 1 menunjukkan bahwa pemerintah pusat
mengalokasikan dana cukup besar untuk pembiayaan
program KIA, sedangkan alokasi dana dari
APBD sangat kecil. Data ini menunjukkan bahwa
komitmen pemerintah daerah terhadap program KIA
sangat rendah.
a. Kecukupan Biaya
Perkiraan Biaya untuk menyediakan pelayanan
kesehatan dasar untuk Ibu sejak hamil sampai pada
masa nifas dalam kebijakan revolusi KIA tingkat
Provinsi NTT sebesar Rp400.000,00 (Tabel 2).
Jumlah populasi ibu hamil yang ada di Kabupaten
Sabu Raijua tahun 2010 sebanyak 2.235 orang.
Besaran kebutuhan kecukupan biaya = jumlah sasaran
dikalikan dengan standar biaya. Kecukupan Biaya
= 2.235 x Rp400.000,00 = Rp894.000.000,00Jumlah
biaya tersedia dan telah dibelanjakan untuk kegiatankegiatan
KIA di Kabupaten Sabu Raijua tahun 2010
sebesar Rp 450.787.500,00 Dengan demikian, biaya
yang dialokasikan dan telah dibelanjakan untuk
kegiatan program KIA di Kabupaten Sabu Raijua
tahun 2010 tidak cukup untuk membiayai pelayanan
kesehatan dasar bagi ibu sejak awal kehamilan
sampai masa nifas.
b. Sumber Biaya
Tabel 3, penyelenggaraan program KIA di tahun
2010 di Kabupaten Sabu Raijua didominasi oleh
pembiayaan dari pemerintah pusat.
Tabel 2. Perkiraan Biaya untuk Satu Ibu Sejak Hamil Sampai Masa Nifas dalam Kebijakan Revolusi KIA di NTT
Jenis Kegiatan Unit Cost (Rp) Volume Jumlah Rp)
Pemeriksaan Kehamilan (ANC) 5.000 4 kali 20.000
Transport keluarga pendamping ke
puskesmas untuk melahirkan
50.000 2 kali 100.000
Jasa Bidan/perawat/dukun pendamping 50.000 1 kali 50.000
Kunjungan rumah ibu nifas dan bayi baru
lahir oleh bidan/perawat
10.000 1 kali per bulan
selama 3 bulan
30.000
Jasa pertolongan bidan puskesmas 50.000 1 orang/kali 50.000
Jasa pertolongan dokter puskesmas 100.000 1 orang/kali 100.000
Jasa Pembantu bidan puskesmas 25.000 2 orang/kali 50.000
Total 400.000
16  Jurnal Kebijakan Kesehatan Indonesia, Vol. 01, No. 1 Maret 2012
Dominirsep Dodo, dkk.: Analisis Pembiayaan Program Kesehatan Ibu dan Anak
Tabel 3. Ketersediaan Biaya Program KIA
Berdasarkan Sumber Biaya di Kabupaten
Sabu Raijua Tahun 2010
Sumber Biaya (Pemerintah)
Alokasi Untuk
Program KIA
(Rp) %
Pemerintah Pusat 359.137.500 79,67
Pemerintah Provinsi (Dekonsentrasi) 16.030.000 3,56
Pemerintah Kabupaten (APBD)* 75.620.000 16,78
Total 450.787.500 100,00
*Total Belanja Langsung Urusan Kesehatan
Agen Pembiayaan/Pengelola Anggaran
Tabel 4. Ketersediaan Biaya Program KIA
Berdasarkan Agen Pembiayaan untuk
di Kabupaten Sabu Raijua Tahun 2010
Agen pembiayaan/Pengelola
Anggaran
Alokasi Untuk
Program KIA
(Rp) %
Dinas Kesehatan Provinsi 40.030.000 8,88
Dinas Kesehatan Kabupaten 99.757.500 88,68
BPMPPKB &PemDes 11.000.000 2,24
Total 450.787.500 100,00
Tabel 4 bahwa sebagian besar biaya program
KIA oleh Dinas Kesehatan dan Sosial Kabupaten
Sabu Raijua. Ada juga Satuan Kerja Perangkat
Daerah (SKPD) lain yang mengelola anggaran yang
terkait KIA yaitu badan pemberdayaan masyarakat,
pemberdayaan perempuan, keluarga berencana, dan
pemerintahan desa. Sementara itu, dana dekonsentrasi
dikelola oleh dinas kesehatan provinsi. Dinas
kesehatan di kabupaten hanya sebagai pelaksana
kegiatan yang dibiayai dari dana dekonsentrasi.
Peranan pengelolaan dana KIA oleh RSUD tidak ada.
c. Penyelenggaran/Penyedia Layanan
Tabel 5. Ketersediaan Biaya Program KIA
Berdasarkan Penyelenggara/Penyedia Layanan
di Kabupaten Sabu Raijua Tahun 2010
Penyelenggara/Penyedia
Layanan Jumlah (Rp) %
Pemerintah Kabupaten/Kota 102.430.000 22,72
Puskesmas 285.560.000 63,35
Posyandu 62.797.500 13,93
Total 450.787.500 100,00
Tabel 5 bahwa peranan puskesmas sangat menonjol
dalam produksi pelayanan program KIA. Pelayanan
rujukan terkait KIA di RSUD tidak tersedia di
wilayah kerja Kabupaten Sabu Raijua pada tahun
2010.
2. Perencanaan Anggaran Program
Kesehatan Ibu dan Anak
Proses perencanaan kegiatan program KIA
bersumber APBD secara umum dilakukan dengan
pendekatan bottom up melalui forum Musyawarah
Perencanaan Pembangunan (Musrenbang). Tahapan
tersebut dapat dilihat pada Gambar 1.
Musrenbang
Dusun
Musrenbang
Desa/Kelurahan
Musrenbang
Kabupaten
Puskesmas
Puskesmas
Pembantu
Forum
SKPD
Musrenbang
Kecamatan
Dinas
Kesehatan
Seksi
KIA
Bidang
PL-Kesga
Rencana Kerja Pembangunan
Daerah
Gambar 1. Tahapan dalam Proses Perencanaan
Kegiatan Program KIA bersumber APBD Kabupaten
Tahapan Musrenbang dalam Gambar 1 dibuktikan
dari hasil wawancara dengan responden di
tingkat kecamatan dan dinas kesehatan:
“…Jadi tingkatannya itu seperti ini: Musrenbangdus,
Musrenbangdes, Musrenbangcam
dan Musrenbangkab. Sebelum masuk ke
musrenbangkab, ada Forum SKPD” (R13)
“Kita tetap melibatkan dari bidang-bidang
secara teknis. Kita menjawab atau mengakomodir
usulan dari tingkat bawah yaitu melalui
Musrenbangdus, Musrenbangdes, Musrenbangcam,
Musrenbangkab. disamping itu
juga, kita juga mengadakan rapat koordinasi
dengan puskemas dan rumah sakit. Di situ,
kita akomodir dan kita rencanakan. Kita tuangkan
dalam Renja(Rencana Kerja) sendiri.
Renja dinas ini.” (R1)
Pihak yang lebih banyak terlibat dalam Musrenbang
di tingkat dusun dan desa adalah masyarakat
dan aparatur pemerintah desa. Tenaga kesehatan
juga terlibat di tingkat desa apabila ada perawat atau
bidan di pustu/desa tersebut. Namun, di tingkat desa
dan kecamatan, tenaga kesehatan tidak bisa terlibat
aktif secara penuh. Hal dibuktikan dari hasil wawancara
dengan responden di tingkat kecamatan: “Tapi
masalahnya kadang-kadang tidak bisa terlibat penuh
karena bertepatan dengan kegiatan rutin mereka
seperti posyandu dan kunjungan rutin ke rumah ibu
hamil dan ibu nifas. Kegiatan itu tidak bisa ditinggal.”
(R11)
Setelah pelaksanaan Musrenbangcam, maka
langkah selanjutnya dalam proses perencanaan
sebelum memasuki forum Musrenbangkab adalah
Forum Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD).
Jurnal Kebijakan Kesehatan Indonesia, Vol. 01, No. 1 Maret 2012  17
Jurnal Kebijakan Kesehatan Indonesia
Setelah Forum SKPD dilakukan, maka tahapan perencanaan
selanjutnya adalah pelaksanaan Musrenbangkab.
Pihak-pihak yang terlibat cukup banyak
baik pemerintah maupun non pemerintah Musrenbangkab
adalah Musrenbang persetujuan untuk
membuat Rencana Kerja Pembangunan Daerah.
Hasil studi dokumen terhadap dokumen hasil
Musrenbangcam tahun 2010 yang ada di tiga kecamatan
diketahui bahwa jenis-jenis usulan kegiatan
bidang kesehatan tingkat kecamatan yang diakomodir
sebagian besar adalah usulan kegiatan yang
bersifat fisik dan hanya sedikit saja yang bersifat
non fisik.
Hasil penelitian juga menemukan bahwa di
seksi KIA yang ada di dinas kesehatan tidak memiliki
staf. Jumlah kegiatan program KIA yang direncanakan
hanya dua kegiatan. Dana yang tersedia sangat
terbatas dan sumber daya manusia untuk melaksanakan
kegiatan juga terbatas. Hal ini dibuktikan dari
hasil wawancara dengan responden di Dinas
Kesehatan:
“Kita disini sebenarnya tenaga masih terlalu
kurang. Misalnya seperti KIA saja, seksi ini
tidak punya staf apa-apa. Saya sedikit beruntung
sebagai kepala bidang karena ada
kepala seksi. Tapi kepala seksi ini sendiri
tidak ada staf” (R2)
“Program yang kita buat selama ini, itu masih
sebatas, disamping kita melaksanakan program
yang memang sudah diarahkan dari
pusat, tetapi untuk APBD sendiri, karena dananya
juga masih terbatas, kemudian karena
manusia atau SDM-nya juga masih sangat
terbatas, sarana prasarana juga terbatas, jadi
kita masih, memikirkan penambahan sarana
prasarana.” (R1)
Upaya advokasi anggaran juga tidak dilakukan
karena kurangnya kemampuan Sumber Daya
Manusia (SDM) dalam perhitungan kecukupan dana.
Hal ini dibuktikan dari hasil wawancara: “…sampai
dengan saat ini, kami belum pernah lakukan
permintaan dana ke pihak mana-mana pun belum
pernah. karena kita baru memulai, kita belum tau
kebutuhan kita seperti apa.” (R2)
3. Ketepatan Belanja Program Kesehatan Ibu
dan Anak
a. Jenis kegiatan
Tabel 6. Distribusi Belanja Program KIA Berdasarkan
Jenis Kegiatan di Kabupaten Sabu Raijua Tahun 2010
Jenis Kegiatan Jumlah (%)
Kegiatan Langsung 348.947.500 77,41
Kegiatan Tidak Langsung 101.840.000 22,59
Total Biaya Program KIA 450.787.500 100,00
Tabel 6 menunjukkan bahwa proporsi belanja
untuk kegiatan langsung lebih besar dari belanja tidak
langsung.
b. Mata Anggaran
Tabel 7. Distribusi Belanja Program KIA Berdasarkan
Mata Anggaran di Kabupaten Sabu Raijua Tahun 2010
Mata Anggaran Jumlah (%)
Investasi 25.500.000 5,66
Operasional 425.287.500 94,34
Pemeliharaan - -
Total Biaya Program KIA 450.787.500 100,00
Tabel 7 menunjukkan bahwa hampir semua biaya
program KIA digunakan untuk biaya operasional
sedangkan sisanya untuk investasi.
c. Jenjang Kegiatan
Tabel 8. Distribusi Belanja Program KIA Berdasarkan
Jenjang Kegiatan di Kabupaten Sabu Raijua
Tahun 2010
Jenjang Kegiatan Jumlah (%)
Pusat 6.400.000 1,42
Provinsi 36.320.000 8,06
Kabupaten 44.130.000 9,79
Kecamatan/Puskesmas 75.730.000 16,80
Desa/Kelurahan/masyarakat 288.207.500 63,93
Total Biaya Program KIA 450.787.500 100,00
Tabel 8 menunjukkan bahwa sebagian besar biaya
program KIA dibelanjakan untuk kegiatan-kegiatan
KIA di tingkat desa dan puskesmas. Data ini menunjukkan
bahwa intensitas kegiatan di tingkat desa
dan kecamatan lebih tinggi daripada di kabupaten,
provinsi dan pusat.
4. Kecepatan Aliran Dana Program Kesehatan
Ibu dan Anak
a. Dana BOK dan Jamkesmas
Hasil studi dokumen terhadap kuintansi pencairan
menunjukkan bahwa dana BOK dan Jamkesmas
tahun 2010 di Kabupaten Sabu Raijua itu baru dapat
dicairkan pada bulan Oktober-November. Untuk dana
Jamkesmas sendiri, waktu pencairannya memang
sudah biasa terjadi di akhir tahun. Pencairan dana
BOK dan Jamkesmas dinilai terlambat dan waktunya
kurang tepat. Hal ini dibuktikan dari hasil wawancaranya
dengan responden di tingkat dinas kesehatan
dan puskesmas: “Dana BOK dan Jamkesmas itu
realisasinya sudah akhir tahun, tidak tepat waktu juga
pencairannya. Dari dulu seperti itu, sejak adanya dana
JPS-BK.” (R6)
18  Jurnal Kebijakan Kesehatan Indonesia, Vol. 01, No. 1 Maret 2012
Dominirsep Dodo, dkk.: Analisis Pembiayaan Program Kesehatan Ibu dan Anak
Penyebab keterlambatan pencairan dana BOK
dan Jamkesmas ini adalah karena dua faktor
diantaranya: keterlambatan dari alokasi dari
pemerintah pusat dan kemampuan dan kapasitas
dari sumberdaya manusia di puskesmas dalam
membuat Plan of Action (PoA). Hal ini dibuktikan
hasil wawancara dengan responden di tingkat dinas
kesehatan dan puskesmas:
“Keterlambatan dari pusat, kemudian dari
Kabupaten Kupang juga terlambat. Kami
hanya menunggu alokasi pembagian dari
Kabupaten Kupang pada waktu itu.” (R4)
“Biasanya dinas sudah memberi tahu bahwa
dana sudah ada. Cuma kami kendalanya ya,
pada saat penyusunan PoA. Kami hanya
diberikan juknis saja dan tidak pernah
mendapat pelatihan untuk itu.Kami baca dari
juknis dan interpretasi sendiri. Kemudian
konsultasi ke atas. Kalau sudah betul, ya oke.
Tapi kalau tidak ya buat ulang alias mereka
coret.” (R8)
Dampak dari keterlambatan pencairan dana
BOK dan Jamkesmas ini sangat berpengaruh pada
kualitas layanan atau kegiatan program di puskesmas.
Hal ini dibuktikan dari hasil wawancara dengan
responden di tingkat puskesmas:
“Selama bulan Januari sampai dengan
pencairan dana, pekerjaan atau kegiatan yang
dilakukan dengan alokasi dana jamkesmas
itu pake BON alias utang dulu.…artinya kita
BON dulu.” (R5)
“Yang pasti bahwa keterlambatan dana itu
sangat mengganggu program kita disini. Jadi
harapan kita ke depannya nanti, kalau bisa
dana itu turun di awal-awal tahun. Supaya kita
juga kerja dengan tenang dan tidak merabaraba.”
(R7)
b. Dana APBD dan Dana Dekonsentrasi
Hasil studi dokumen dan wawancara, menunjukkan
bahwa pencairan dana dari APBD Kabupaten
untuk kegiatan KIA dilakukan pada bulan Juli. Berikut
adalah hasil wawancara dengan responden ditingkat
dinas kesehatan: “Bulan Juli, agak terlambat cairnya
itu. Sementara birokrasinya juga begitu panjang sehingga
ada kegiatan-kegiatan yang sudah dilaksanakan
karena terobosan saja tapi dana-nya belom ada.” (R2)
Sementara itu, pencairan dana dekonsentrasi
dilakukan pada bulan Agustus-September. Informasi
ini menggambarkan bahwa pencairan dana dekonsentrasi
dan APBD dilakukan pada sekitar pertengahan
tahun.
PEMBAHASAN
1. Ketersediaan Biaya Program Kesehatan Ibu
dan Anak
Penelitian ini menemukan bahwa biaya KIA yang
dialokasikan tidak cukup untuk menyediakan pelayanan
kesehatan dasar bagi ibu sejak awal kehamilan
sampai masa nifas. Hasil penelitian ini didukung
oleh penelitian15 di Lombok Tengah yang menemukan
bahwa biaya program KIA yang ada memang
tidak cukup untuk mencapai target yang ada dalam
standar pelayanan minimal yang dibuat oleh pemerintah15.
Tidak cukupnya biaya program KIA berkaitan
erat dengan alokasi biaya kegiatan program KIA.
Proporsi alokasi dari pemerintah daerah hanya
0,80% dari total belanja langsung APBD kabupaten.
Proporsi ini berbeda dengan hasil penelitian16 yang
menemukan bahwa proporsi anggaran dari APBD
untuk program kesehatan ibu dan bayi berkisar
antara 30%-35%.16 Pola pembiayaan program KIA
dalam penelitian ini bertentangan dengan semangat
desentralisasi. Fenomena tersebut dipengaruhi oleh
kurangnya kesadaran pengambil keputusan akan arti
pentingnya kesehatan17. Pengambil keputusan sering
menganggap pelayanan kesehatan merupakan sektor
yang tidak produktif. Di era desentralisasi banyak
daerah tidak memiliki cukup dana untuk membiayai
pelayanan kesehatan karena kemampuan
fiskal yang rendah18. Selain faktor di atas, juga dipengaruhi
oleh lemahnya kapasitas manajerial dalam
membuat perencanaan anggaran di daerah19.
Temuan lain yang juga penting dalam penelitian
ini adalah dominasi peningkatan pembiayaan dari
pemerintah pusat. Hal ini tidak sepenuhnya positif.
Sentralisasi dalam hal dana dekosentrasi program
KIA tidak dibarengi dengan decision space yang lebar
sehingga sehingga derajat otonomi kabupaten juga
terbatas20. Selain itu juga alokasi anggaran tidak
tepat. Alokasi anggaran dari pusat untuk program
KIA tidak ada hubungannya dengan indikator kapasitas
fiskal, jumlah penduduk, penduduk miskin, luas
wilayah, jumlah dokter, jumlah puskesmas dan
jumlah rumah sakit18.
Ketersediaan biaya yang besar untuk menjamin
pelayanan kesehatan bagi seluruh penduduk bukanlah
satu-satunya determinan bagi peningkatan kinerja
program. Masih banyak faktor lainnya yang juga
turut mempengaruhi peningkatan kinerja program
yakni ketersediaan sarana dan SDM, kualitas layanan,
kapasitas dalam penyerapan anggaran, dan
fungsi pengawasan.
Jurnal Kebijakan Kesehatan Indonesia, Vol. 01, No. 1 Maret 2012  19
Jurnal Kebijakan Kesehatan Indonesia
2. Perencanaan Kegiatan Program Kesehatan
Ibu dan Anak
Penelitian ini menemukan bahwa perencanaan
program KIA bersumber APBD dilakukan pendekatan
hierarki pemerintahan. Pendekatan ini dalam UU No.
25/2004 dikenal sebagai pendekatan bawah ke atas
(bottom up) melalui mekanisme Musrenbang. Pendekatan
ini menekankan pada keterpaduan horisontal/
lintas sektor di setiap hierarki pemerintahan21.
Model pengambilan keputusan dalam pendekatan
bottom up (Musrenbang) ini adalah model rasional.
Pengambilan keputusan melibatkan pemilihan
di antara pilihan-pilihan yang berlaku paling memungkinkan
dalam pencapaian tujuan yang ditentukan22.
Penelitian ini menemukan kelemahan dalam pendekatan
Musrenbang. Kelemahan pertama adalah tingkat
keterlibatan dan partisipasi masyarakat rendah
karena dilakukan pada awal tahun yang bertepatan
dengan musim hujan. Hal ini berpotensi pada kurangnya
ownership masyarakat terhadap program-program
dan kegiatan. Kelemahan kedua adalah output
kegiatan yang ditetapkan atau diusulkan untuk
dibiayai lebih banyak yang bersifat fisik.
Dominannya usulan kegiatan yang bersifat fisik
dalam forum Musrenbang disebabkan karena kegagalan
pemerintah yaitu dinas kesehatan sebagai
leading sector dalam memfasilitasi masyarakat
untuk memahami pentingnya aspek non fisik di
bidang kesehatan. Salah satu bentuk kelemahan
pendekatan bottom up dengan model pengambilan
keputusan rasional yaitu ketidakmampuan pihakpihak
yang terlibat dalam pembuatan kebijakan dalam
mendefinisikan permasalahan yang ada sebagai
konsekuensi dari kekurangan informasi yang dimiliki22.
Selain berbagai faktor di atas, terdapat juga
faktor lain yakni output pelayanan KIA adalah suatu
yang intangible sehingga kurang mendapat perhatian
masyarakat23.
Kecenderungan belanja fisik tidak berbanding
lurus dengan peningkatan kinerja program9. Dalam
proses perencanaan memang masih terdapat kesulitan
untuk merubah mindset pelaku perencanaan dari
“project oriented” atau “budget oriented” menjadi “performance
based-budgeting”. Kesulitan lainnya dalam
proses perencanaan adalah terbatasnya SDM yang
menunjang kegiatan dan tidak lancarnya pelaporan
kegiatan kesehatan18.
Untuk mengatasi kelemahan tersebut perlu dilakukan
perbaikan yang dimulai dari: 1) sosialisasi
untuk meningkatkan pengetahuan dan kesadaran
masyarakat akan pentingnya kegiatan non fisik dalam
sektor kesehatan, 2) pengambilan keputusan
harus berbasis bukti (evidence based) sehingga perlu
ada pengumpulan data dan perbaikan kualitas data
yang akurat, dan 3) tenaga kesehatan harus terlibat
aktif dalam kegiatan Musrenbang dan membangun
koalisi yang erat dengan berbagai stakeholder
penting di ranah lokal.
3. Ketepatan Belanja Program Kesehatan Ibu
dan Anak
Penelitian ini menemukan bahwa belanja program
KIA dari aspek jenis kegiatan, lebih banyak
dihabiskan untuk kegiatan langsung. Kegiatan langsung
adalah kegiatan yang menghasilkan output
program dan terkait langsung dengan pelayanan9.
Banyaknya biaya yang digunakan untuk kegiatan
langsung akan meningkatkan output layanan karena
menyentuh sasaran/populasi dan konsisten dengan
prinsip penganggaran berbasis kinerja yang menuntut
adanya efektivitas, efisiensi dan akuntabilitas24.
Dari aspek mata anggaran, sebagian besar biaya
dibelanjakan untuk input yang bersifat operasional.
Kinerja program sangat ditentukan oleh kecukupan
biaya operasional. Kekurangan biaya operasional
merupakan “penyakit” lama dalam sistem kesehatan25.
Biasanya belanja kesehatan lebih didominasi
oleh belanja fisik untuk investasi. Belanja yang tinggi
untuk kegiatan investasi cenderung tidak meningkatkan
kinerja9.
Berdasarkan aspek jenjang kegiatan, sebagian
besar biaya digunakan untuk menjalankan kegiatan
di desa melalui posyandu dan di puskesmas. Intensitas
kegiatan KIA yang tinggi di desa dan puskesmas
meningkatkan kinerja program karena bersifat
langsung kepada masyarakat sebagai sasaran
kegiatan. Perbaikan kinerja program sebagian besar
ditentukan oleh intensitas kegiatan di tingkat pelayanan
seperti puskesmas, RSUD, dan masyarakat9.
Walaupun dari segi jenis kegiatan, mata anggaran,
dan jenjang kegiatan, belanja program KIA sudah
tepat namun kondisi SDM dan fasilitas dan sarana
pendukung lainnya di Kabupaten Sabu Raijua sangat
terbatas dan tidak mendukung dalam meningkatkan
kualitas pelayanan dan kinerja program. Implikasinya,
cakupan pelayanan KIA di tingkat puskesmas
tidak mengalami peningkatan. Determinan kinerja
program dari perspektif ketepatan belanja tidak sepenuhnya
berlaku di semua daerah25. Asumsi itu hanya
dapat berlaku di daerah yang memiliki SDM yang
cukup dengan fasilitas yang memadai. Pencapaian
target kinerja program sangat ditentukan oleh
kemampuan sistem, ketersediaan sumber daya dan
infrastruktur serta kapasitas absorpsi pemerintah21.
Alokasi biaya operasional yang efektif untuk kegiatan
program KIA adalah alokasi biaya yang diarahkan
20  Jurnal Kebijakan Kesehatan Indonesia, Vol. 01, No. 1 Maret 2012
Dominirsep Dodo, dkk.: Analisis Pembiayaan Program Kesehatan Ibu dan Anak
pada kegiatan-kegiatan yang terkait erat dengan
upaya mengatasi penyebab kematian ibu dan bayi26.
Untuk meningkatkan efektivitas implementasi program
maka perlu dilakukan perubahan dalam struktur
organisasi dan hal ini terkait erat dengan ketersediaan
dan kemampuan sumber daya manusia sektor
kesehatan yang ada di tingkat daerah27.
4. Kecepatan Aliran Dana Program Kesehatan
Ibu dan Anak
Kecepatan aliran dana merupakan faktor yang
krusial dalam implementasi kegiatan program. Dana
adalah unsur penting dalam menjalankan sistem
kesehatan di daerah. Kecepatan aliran dana akan
sangat menentukan kapan suatu kegiatan dimulai
dan kualitas dari pelaksanaan kegiatan tersebut.
Hasil penelitian menunjukkan bahwa dana dari pemerintah
pusat selalu terlambat dan realisasinya pada
akhir tahun sedangkan dana dekonsentrasi dan dana
dari APBD dicairkan pada pertengahan tahun. Pencapaian
target program tidak akan maksimal bila
dikerjakan dalam waktu yang singkat walaupun
jumlah dana yang diberikan cukup besar.
Penelitian ini menemukan bahwa ada ketidakpastian
pembiayaan dalam kegiatan program KIA
dari awal tahun sampai pertengahan tahun bahkan
akhir tahun. Ketidakpastian pembiayaan ini menyulitkan
tenaga kesehatan yang ada di tingkat pelayanan
dasar di kecamatan dan desa/posyandu. Tenaga kesehatan
mengeluarkan biaya sendiri atau berhutang
kepada pihak lain. Dalam kondisi ketidakpastian
pembiayaan ini, sangat sulit untuk menjalankan
kegiatan rutin dan membuat inovasi di tingkat desa
atau puskesmas.
Keterlambatan pencairan dana dari pusat maupun
daerah dari daerah sendiri merupakan prakondisi
yang memungkinkan berkembangnya perilaku korupsi.
Penyalahgunaan wewenang atau perilaku
korupsi dalam sektor kesehatan dipengaruhi oleh
besarnya peluang yang ada untuk melakukan penyalahgunaan
tersebut. Besarnya peluang tersebut
dipengaruhi oleh banyak hal dan yang paling penting
adalah adanya monopoli dalam pengelolaan dana
dan tekanan dari pihak-pihak yang memiliki otoritas28.
Hasil penelitian ini sejalan dengan penelitian di
Ghana yang menyatakan keterlambatan pencairan
dana mengacaukan implementasi kegiatan kesehatan
dan menurunkan moral kerja dari pegawai. Salah
satu cara menyiasati keterlambatan dana adalah
melalui mekanisme hutang. Mekanisme lainnya adalah
dengan meminjam biaya dari kas internal institusi,
pre-purchasing materials, atau melakukan penghematan
diakhir tahun untuk kegiatan pada awal tahun
berikutnya. Mekanisme informal seperti ini dinilai dapat
mencegah terjadinya korupsi akibat keterlambatan
dana sekaligus bisa mempertahankan agar
sistem kesehatan tetap berjalan29.
5. Analisis dan Rekomendasi Kebijakan
Pada tahun 2009, pemerintah Provinsi NTT telah
mengeluarkan kebijakan revolusi KIA. Kebijakan
revolusi KIA adalah kebijakan yang diambil oleh pemerintah
Provinsi NTT untuk mempercepat penurunan
AKI dan AKB di wilayah NTT. Kebijakan ini
mengharuskan semua ibu hamil bersalin harus ditolong
oleh tenaga kesehatan di fasilitas kesehatan
yang memadai.
Dari hasil wawancara diketahui bahwa terdapat
berbagai faktor yang mempengaruhi tingginya kematian
ibu dan bayi di Kabupaten Sabu Raijua. Beberapa
faktor yang menyebabkan hal tersebut adalah karena
terbatasnya jumlah tenaga kesehatan, sarana dan
prasarana kesehatan, manajemen pelayanan kesehatan
dan rendahnya pengetahuan serta kesadaran
masyarakat akan pentingnya kesehatan ibu dan
anak.
Untuk memperbaikinya, dalam konteks pembiayaan
diperlukan perencanaan berbasis skenario. Dengan
adanya pemahaman ini maka pengambil
keputusan lebih siap melakukan tindakan strategis
di masa yang akan datang30. Ada dua fenomena
penting terkait dengan skenario pembiayaan. Dua
fenomena itu adalah pembiayaan dari pusat dan
pembiayaan dari daerah. Berdasarkan pada dua hal
ini maka ada empat skenario yang akan terjadi dalam
pembiayaan KIA di kabupaten. Ilustrasinya seperti
ditunjukkan pada Gambar 2.
Ada
peningkatan
pembiayaan
dari APBD
untuk program
KIA
Tidak ada
peningkatan
pembiayaaan
dari APBD
untuk
program KIA
Ada peningkatan
pembiayaan KIA dari
APBN/Dekon
1
2
Tidak ada
peningkatan
pembiayaan KIA dari
APBN/Dekon
4
3
Gambar 2. Skenario Pembiayaan Program KIA
di Kabupaten Sabu Raijua di Masa Datang
Dari ke-4 skenario di atas, skenario yang paling
mungkin terjadi adalah skenario yang didukung
oleh hasil analisis terhadap fakta dan pengalaman
Jurnal Kebijakan Kesehatan Indonesia, Vol. 01, No. 1 Maret 2012  21
Jurnal Kebijakan Kesehatan Indonesia
yang terjadi selama ini dan peluang dan ancaman di
masa datang. Pembiayaan kesehatan dari pusat
untuk program prioritas diperkirakan meningkat
dengan adanya BOK, Jamkesmas dan Jampersal
yang tercermin dari adanya keinginan pemerintah
pusat untuk mencapai Universal Coverage 2014.
Perhatian pemerintah pusat dalam percepatan
pembangunan di kawasan Timur Indonesia terutama
daerah-daerah dengan AKI dan AKB juga sangat
tinggi terutama daerah perbatasan, kepulauan,
miskin dan terpencil.
Sementara itu, ditingkat daerah sendiri,
kebijakan revolusi KIA yang dicanangkan di tingkat
provinsi mulai gencar disosialisasikan ditingkat
kabupaten dan kemungkinan besar membawa
pengaruh dalam political will pemerintah daerah
dalam hal komitmen anggaran. Koalisi untuk sektor
kesehatan kemungkinan akan lebih kuat karena
sektor kesehatan merupakan salah satu program
prioritas kedua setelah pendidikan di Kabupaten
Sabu Raijua.
Dari berbagai fakta dan uraian di atas, maka
kemungkinan besar skenario 1 yang akan terjadi
yaitu peningkatan pembiayaan dari pusat dan provinsi
yang diikuti dengan peningkatan pembiayaan dari
APBD kabupaten. Rekomendasi yang dapat
diberikan bila skenario ini terjadi:
Kementerian Kesehatan perlu merubah mekanisme
penyaluran Dana BOK agar tidak terjadi
keterlambatan, 2) Dinas Kesehatan Kabupaten perlu
malkukan perbaikan kualitas data sasaran program
KIA. Kegiatan dan layanan program KIA yang tidak
dibiayai oleh dana pusat, 3) Dinas kesehatan kabupaten
perlu melakukan komunikasi data dan pertukaran
informasi yang intensif dengan pemerintah
pemerintah provinsi agar dapat mengalokasikan dana
dekonsentrasi dengan menu kegiatan yang sesuai
dengan kebutuhan pengembangan sistem kesehatan
daerah, 4) Dinas kesehatan perlu mengintensifkan
pengawasan dan pengendalian terhadap mutu layanan
dan kegiatan program KIA di tingkat puskesmas,
5) Pemerintah daerah harus kerjasama dengan
perguruan tinggi kesehatan atau institusi kesehatan
lainnya untuk penyediaan tenaga kesehatan.
Pemerintah daerah perlu melakukan perbaikan
dalam alokasi APBD untuk sektor kesehatan dengan
menitikberatkan pada pemberian insentif bagi tenaga
kesehatan, upaya penyediaan tenaga kesehatan,
penyediaan fasilitas kesehatan yang memadai.
Perbaikan kualitas dan pemantapan kapasitas
manajemen di dinas kesehatan dan puskesmas
serta rumah sakit sehingga target kinerja tercapai
secara efektif dan efisien.
Peningkatan fungsi pengawasan dan pengendalian
serta penggunaan mekanisme informal lainnya
agar dalam penggunaan biaya tidak membuka
peluang terjadinya korupsi dalam implementasi
sistem kesehatan.
Untuk merubah perilaku dan meningkatkan
kesadaran masyarakat dalam hal persalinan maka
pemerintah daerah perlu menetapkan peraturan daerah
dan turunannya di tingkat kecamatan dan desa
mengenai keharusan melakukan persalinan pada
tenaga kesehatan di fasilitas kesehatan.
Pengembangan kemitraan dengan tokoh agama
(toga) dan tokoh masyarakat (tomas) atau tokoh
lokal (tolo) untuk lebih aktif dalam peran pengambilan
keputusan melakukan rujukan masalah persalinan.
KESIMPULAN DAN SARAN
Pembiayaan KIA oleh pemerintah belum memenuhi
kebutuhan masyarakat. Komitmen pemerintah
dalam pembiayaan program KIA yang adalah program
prioritas sangat rendah. Terjadi sentralisasi
anggaran program KIA.
Pendekatan yang digunakan dalam perencanaan
anggaran kegiatan KIA dari sumber APBD kabupaten
adalah pendekatan bottom up melalui mekanisme
Musrenbang. Mekanisme ini gagal untuk meningkatkan
kualitas dan anggaran kegiatan program
KIA.
Kinerja program tidak hanya ditentukan oleh
ketepatan belanja program, tetapi juga ketersediaan
sumber daya manusia dan fasilitas kesehatan yang
memadai.
Pencairan dana mengalami keterlambatan dan
sangat mempengaruhi kualitas implementasi kegiatan.
Pelayanan kesehatan dasar KIA lebih sering
dijalankan dengan menggunakan mekanisme informal
seperti hutang atau menggunakan biaya pribadi.
Keterlambatan ini memberi peluang terjadinya penyalahgunaan/
korupsi sehingga fungsi pengawasan perlu
ditingkatkan baik secara internal maupun eksternal.
Implementasi kebijakan Revolusi KIA di Kabupaten
Sabu Raijua dari aspek isi, sasaran program
KIA (ibu hamil) belum bisa melahirkan di fasilitas
kesehatan yang memadai. Dari aspek konteks, implementasi
tidak didukung dengan biaya, SDM dan
sarana prasarana yang cukup serta masih rendahnya
pengetahuan dan kesadaran masyarakat. Dari aspek
aktor, pelaku pembiayaan dan pelaku pelayanan
program KIA didominasi oleh pemerintah dan belum
ada kontribusi swasta atau lembaga donor lainnya.
Ke depannya, kemungkinan besar terjadi peningkatan
pembiayaan dari pemerintah pusat yang diikuti
22  Jurnal Kebijakan Kesehatan Indonesia, Vol. 01, No. 1 Maret 2012
Dominirsep Dodo, dkk.: Analisis Pembiayaan Program Kesehatan Ibu dan Anak
dengan peningkatan pembiayaan program KIA dari
pemerintah daerah.
REFERENSI
1. Dinas Kesehatan Provinsi NTT. Profil Kesehatan
Provinsi Nusa Tenggara Timur Tahun 2008,
Dinas Kesehatan Provinsi NTT, Kupang, 2009a.
2. Dinas Kesehatan Provinsi NTT. Rencana Strategis
Dinas Kesehatan Provinsi Nusa Tenggara
Timur Tahun 2009-2013, Kupang, 2009b.
3. Muninjaya AA. Gde. Manajemen Kesehatan,
Buku Kedokteran EGC, Jakarta, 2004.
4. Dinas Kesehatan Provinsi NTT. Pedoman
Revolusi KIA di NTT, Kupang, 2009c.
5. Dinas Kesehatan dan Sosial Kabupaten Sabu
Raijua. Profil Kesehatan Kabupaten Sabu Raijua
tahun 2010, Sabu, 2010.
6. WHO. World Health Report, http://www.who.int,
2000, Diakses tanggal 3 Januari 2010.
7. Eliya, R. Strengthening Health Financing in Partner
Developing Countries. www.jcie.org/
researchpdfs/, diakses tanggal 4 Maret 2010.
8. Trisnantoro L. Sistem Kesehatan dan Reformasi,
Makalah Kuliah Health Reform KMPK,
Ilmu Kesehatan Masyarakat, Universitas Gadjah
Mada, Yogyakarta, 2010.
9. Gani A. Pedoman dan Modul Pelatihan District
Health Account (DHA) untuk Tingkat Kabupaten
dan Kota, Pusat Pembiayaan dan Jaminan
Kesehatan Depkes RI, Jakarta, 2009.
10. Schaferhoff M, Schrade C, Yamey, G. Financing
Maternal and Child Health-What Are the Limitations
in Estimating Donor Flows and Resource
Needs?.PloS Med 2010;7(7): e1000305.
Doi:10.1371/ journal.pmed.1000305.
11. Gray M J A. Evidence-Based Health care. How
To Make Health Policy and Management Decisions,
Churchill Livingstone, London, 2001.
12. Davies P. Is evidence Based Government Possible?
Jerry Lee Lecture 2004. In Dumestricu,
A., Granados, A., Wallace, J., Watson, S.,
Deman Driven Evidence Network in Europe,
Bulletin World Health Organization, 2006.
13. WHO. National Health Account. http://
www.who.int/nha/, Diakses tanggal 2 Februari
2011.
14. Yin R K. Studi Kasus-Desain & Metode, Raja
Grafindo Persada, Jakarta, 2009.
15. Siswadi A J. Analisis Biaya Program Kesehatan
Ibu dan Anak Dalam Mencapai SPM di Kabupaten
Lombok Tengah, Tesis, Ilmu Kesehatan
Masyarakat, Fakultas Kedokteran, Universitas
Gadjah Mada, Yogyakarta, 2009.
16. Aryastami N K, Ariningrum, Ratih. Analisis
Pembiayaan Program Kesehatan Ibu dan bayi
di Kabupaten/Kota. Buletin Penelitian Sistem
Kesehatan, 2005;10(3):231-38.
17. Azwar A. Pengantar Administrasi Kesehatan,
Edisi Ke-3, Binarupa Aksara, Jakarta, 1996.
18. Trisnantoro L, Atmawikarta A., Marhaeni D., dan
Harbianto, D. Desentralisasi Fiskal di Sektor
Kesehatan Dan Reposisi Peran Pusat Dan
Daerah dalam Pelaksanaan Desentralisasi
Kesehatan di Indonesia 2000-2007-Mengkaji
Pengalaman dan Skenario Masa Depan, BPFE,
Yogyakarta, 2009.
19. Hasanbasri, M. Politik Daerah dan Program
Kesehatan di Masa Desentralisasi dalam Pelaksanaan
Desentralisasi Kesehatan di Indonesia
2000-2007-Mengkaji Pengalaman dan Skenario
Masa Depan, BPFE, Yogyakarta, 2009.
20. Herawati D M D. Decision Space dalam Program
Kesehatan Ibu dan Anak Tahun 2006,
Jurnal Manajemen Pelayanan Kesehatan,
2006;09(3):118-120.
21. Probandari A dan Murti, B. Perencanaan dan
Penentuan Prioritas Kesehatan dalam
Perencanaan dan Penganggaran untuk Investasi
Kesehatan Kabupaten dan Kota, Gadjah Mada
University Press, Yogyakarta, 2006.
22. Buse K, Mays N, Walt G. Making Health Policy-
Understanding Public Health, Open University
Press, London, 2005.
23. Hasanbasri M. Proses Politik dalam Perencanaan
dan Pengganggaran dalam Perencanaan
dan Penganggaran untuk Investasi Kesehatan
Kabupaten dan Kota, Editor: Laksono
Trisnantoro, Gadjah Mada University Press,
Yogyakarta, 2006.
24. Maryanti A H, Hardianto D. Penganggaran Menggunakan
RASK dan Pembiayaan Kesehatan dalam
Perencanaan dan Penganggaran untuk Investasi
Kesehatan Kabupaten dan Kota. Gadjah
Mada University Press, Yogyakarta, 2006.
25. Gani A. Reformasi Sistem Pembiayaan Kesehatan
Kabupaten/Kota dalam Sistem Desentralisasi,
Makalah Pertemuan Nasional Desentralisasi
Kesehatan, Bandung, 2006.
26. Rambe DM. Analisa Biaya Operasional Program
Kesehatan Ibu dan Anak Terkait Penurunan
Kematian Ibu di Kabupaten Muaro Jambi, Tesis,
Ilmu Kesehatan Masyarakat, Fakultas
Kedokteran, Universitas Gadjah Mada,
Yogyakarta, 2009.
27. Vian, Tanry. Review of Corruption in the Health
Sector: Theory, Methods and Interventions, JourJurnal
Kebijakan Kesehatan Indonesia, Vol. 01, No. 1 Maret 2012  23
Jurnal Kebijakan Kesehatan Indonesia
nal Health Policy and Planning, Published by
Oxford University Press in Association with The
London School of Hygiene and Tropical Medicine,
2008;23:83-94.
28. Hasanbasri M. Program Vertikal dan Kapasitas
Daerah, Paper Kuliah Minat Kebijakan dan
Manajemen Pelayanan Kesehatan, Ilmu
Kesehatan Masyarakat, Universitas Gadjah
Mada, Yogyakarta, 2008.
29. Asante, Augustine D, Zwi, Anthony B, Ho Maria
T. Getting by on Credit: How District Health Managers
in Ghana Cope with the Untimely Release
of Funds. BMC Health Services Research,
2006;6:105 doi:10.1186/1472-6963-6-
105.
30. Trisnantoro L. Analisis Stakeholder dan Skenario
dalam Pelaksanaan Desentralisasi Kesehatan
di Indonesia 2000-2007-Mengkaji Pengalaman
dan Skenario Masa Depan, BPFE, Yogyakarta,
2009.

Media Informasi Kesehatan Bagi Masyarakat Menengah Berbasis SMS Getaway

JURNAL INFORMATIKA Vol. 9, No. 1, Jan 2015
999
MEDIA INFORMASI KESEHATAN BAGI MASYARAKAT MENENGAH BERBASIS SMS GATEWAY
Irawadi Buyung
Program Studi Teknik Elektro – Universitas Respati Yogyakarta
E-mail: m_andang@akprind.ac.id
Abstrak
Media informasi kesehatan masyarakat ini merupakan sistem pengolahan data dan informasi kesehatan di semua tingkat pemerintahan secara sistematis dan terpadu untuk mendukung manajemen kesehatan dalam rangka peningkatan pelayanan kesehatan kepada masyarakat. Media informasi ini terdiri dari data, manusia dan proses serta kombinasi perangkat keras, perangkat lunak dan teknologi informasi. Penggunaan media informasi ini terdiri dari 3 tahap yaitu pemasukan data, pemrosesan dan pengeluaran informasi. Media informasi kesehatan ini menggunakan metode semi-blocking atau harus sesuai dengan kata kunci yang ada pada database. Berdasarkan hasil perancangan disediakan 3 jenis informasi yaitu: gejala, pencegahan, dan pengobatan dari suatu penyakit yang umum dan berpotensi mengganggu kesehatan masyarakat. Jenis penyakit yang bisa dikenali oleh sistem mampu mencapai hingga 1000 jenis, sehingga akan membantu masyarakat mendapatkan informasi untuk mendukung keputusan tindakan yang akan dilakukan saat darurat secara cepat, kapan saja dan dimana saja sedangkan waktu respon rata-rata SMS sekitarnya 6 detik tergantung kualitas sinyal dan trafic data dari suatu provider oleh pengguna.
Kata kunci: Sistem Informasi; Kesehatan; Short Message Service
1. PENDAHULUAN
Kesehatan adalah rahmat karunia dari Tuhan yang sangat berharga dan harus kita syukuri. Apapun akan kita lakukan untuk kembali sehat tatkala badan sudah menunjukkan gejala tidak sehat maupun sedang sakit. Pola hidup seperti, menu makanan, kondisi lingkungan serta rendahnya tingkat kesadaran untuk hidup sehat adalah faktor yang dominan sebagai penyebab kurang sehatnya tubuh. Bagi lingkungan perkotaan yang dengan mudah mendapatkan fasilitas dan juga informasi kesehatan, tentu tingkat kesadaran akan pentingnya kesehatan relatif lebih tinggi jika dibandingkan dengan daerah pinggiran maupun pelosok. Seperti yang kita ketahui bersama bahwa Indonesia adalah negara kepulauan dengan banyak sekali penyebaran masyarakat di beberapa wilayah dengan kondisi sosial budaya yang berbeda-beda. Sosialisasi kesehatan pada seluruh wilayah Indonesia adalah bukan pekerjaan yang mudah. Jika hanya mengandalkan pemangku jabatan (stake holder) untuk bertindak, tentu akselerasi untuk mencapai Indonesia sehat akan sangat lama, sehingga konsep jaringan komunikasi dibutuhkan untuk mewujudkan misi tersebut. Beruntungnya di Indonesia jaringan komunikasi sudah mampu mencapai pelosok-pelosok nusantara dari Sabang sampai Merauke dengan menggunakan karya teknologi nirkabel, sehingga jaringan komunikasi
JURNAL INFORMATIKA Vol. 9, No. 1, Jan 2015
1000
yang tersedia tersebut bisa dimanfaatkan untuk proses penyebaran informasi kesehatan bagi masyarakat secara aktif, mandiri dan bertanggung jawab.
Dengan teknologi jaringan komunikasi nirkabel serta kemampuan masyarakat saat ini untuk memiliki perangkat pendukungnya, dalam hal ini hand set komunikasi, yang sudah bisa diperoleh dengan harga yang sangat terjangkau, akan memudahkan dan mempercepat distribusi informasi kepada masyarakat. Seperti kita ketahui saat ini bahwasannya masyarakat kota hingga pelosok sudah tidak asing lagi dengan piranti hand phone (HP) yang bisa melakukan komunikasi suara maupun data (GPRS, MMS dan SMS).
Untuk itulah dalam penelitian ini fokus terhadap penyebaran informasi kesehatan melalui layanan pesan singkat (Short Message Service – SMS) dengan beberapa alasan, yaitu murahnya biaya penggunaan yang tidak membebani masyarakat secara berlebih serta masih jarang sekali pola penyebaran informasi kesehatan pada masyarakat menggunakan metode tersebut. Dan semua itu sangat mungkin dilakukan dengan penerapan teknologi saat ini. Sehingga untuk itulah penelitian ini akan dilakukan yang pada akhirnya mampu menjawab persoalan yang ada dan benar-benar bisa dimanfaatkan oleh masyarakat luas terutama masyarakat yang jauh dari kemudahan akses informasi kesehatan layaknya di wilayah kota. Sehingga kesadaran akan kesehatan akan muncul dari semua kalangan masyarakat di Indonesia, tua, muda, di kota maupun di desa.
Tujuan penelitian ini adalah untuk merancang dan membuat sistem informasi kesehatan masyarakat yang bisa diakses secara mudah, murah, kapanpun dan dimanapun masyarakat membutuhkannya serta adanya informasi mengenai jenis penyakit, gejala, pencegahan, pengobatan dan bahkan jenis obat penyembuhnya. Merancang dan merealisasikan sistem informasi kesehatan masyarakat memanfaatkan layanan pesan singkat berdasarkan basis data kesehatan yang dimiliki.
2. KAJIAN TEORI
Sistem informasi kesehatan merupakan suatu pengelolaan informasi di seluruh tingkat pemerintah secara sistematis dalam rangka penyelenggaraan pelayanan kepada masyarakat. Peraturan perundang-undangan yang menyebutkan sistem informasi kesehatan adalah Kepmenkes Nomor 004/Menkes/SK/I/2003 tentang kebijakan dan strategidesentralisasi bidang kesehatan dan Kepmenkes Nomor 932/Menkes/SK/VIII/2002 tentang petunjuk pelaksanaan pengembangan sistem laporan informasi kesehatan Kabupaten/Kota. Hanya saja dari isi kedua Kepmenkes mengandung kelemahan dimana keduanya hanya memandang sistem informasi kesehatan dari sudut padang manejemen kesehatan, tidak memanfaatkan state of the art teknologi informasi serta tidak berkaitan dengan sistem informasi nasional. Teknologi informasi dan komunikasi juga belum dijabarkan secara detail sehingga data yang disajikan tidak tepat dan tidak tepat waktu.
Sistem informasi, pada dasarnya terdiri dari minimal 2 aspek yang harus berjalan secara selaras, yaitu aspek manual dan aspek yang terotomatisasi (aspek komputer). Pengembangan sistem informasi yang berhasil apabila dilakukan dengan mengembangkan kedua aspek tersebut. Seringkali pengembang sistem informasi hanya memfokuskan diri pada pengembangan aspek komputernya saja, tanpa memperhatikan aspek manualnya. Hal ini diakibatkan adanya asumsi bahwa aspek manual lebih mudah diatasi dari pada aspek komputernya. Padahal salah satu faktor penentu keberhasilan pengembangan sistem informasi adalah dukungan perilaku dari para pengguna sistem informasi tersebut, dimana para pengguna sangat terkait dengan sistem dan prosedur dari sistem informasi pada aspek manualnya.
JURNAL INFORMATIKA Vol. 9, No. 1, Jan 2015
1001
Gambar 1. Sistem Komunikasi
SMS (Short Message Service) bukan hal baru pada teknologi mobile, tetapi penggunaannya seolah sudah menjadi bagian tak terpisahkan dari kehidupan masyarakat, dan mungkin SMS termasuk kegiatan rutin yang dilakukan setiap hari. Perkembangan teknologi mobile seperti EMS, MMS, ringtone, gambar, ataupun video conference, cara bertukar informasi dengan SMS yang menggunakan teks sederhana masih tetap menjadi pilihan utama. Short Message Service (SMS) adalah layanan komunikasi standar dalam sistem komunikasi selular, dengan menggunakan protokol komunikasi standar yang memungkinkan pertukaran pesan teks singkat antara perangkat telepon selular.
Gambar 2. Arsitektur SMS Gateway
Membangun aplikasi SMS gateway tidak memerlukan modal yang besar, yang penting minimal memiliki komputer beserta handphone, kabel data (kabel berantarmuka serial yang dapat menghubungkan ponsel dengan komputer) dan aplikasi. Namun untuk keperluan pelayanan kepada masyarakat, sebaiknya menggunakan modem GSM yang spesifik digunakan untuk SMS gateway.
Terdapat kajian-kajian terkait yang telah dilaksanakan oleh beberapa peneliti sebelumnya dengan hasil hipotesis yang berbeda-beda. Pada dasarnya adanya diversifikasi penelitian dalam satu kaitan masalah merupakan sebuah mata rantai yang bisa menentukan kesempurnaan hasil sehingga terdapat wujud berupa sistem yang nyata dan bisa langsung diterapkan pada masyarakat.
 (Sugiono, 2007) melakukan penelitian tentang penerapan sistem pesan singkat (SMS) untuk beberapa fungsi pada bidang kesehatan di rumah sakit Rajawali Citra Bantul
JURNAL INFORMATIKA Vol. 9, No. 1, Jan 2015
1002
Yogyakarta, yaitu sistem pendaftaran pasien pada klinik bersalin, sistem informasi
jadwal dokter dan jadwal imunisasi bayi, serta masukan kritik dan saran pasien
terhadap pelayanan rumah sakit. Dari hasil penelitian sudah terbukti penggunaan
fasilitas layanan pesan singkat cukup efektif sebagai media informasi kepada pasien,
namun sistem ini hanya membantu sisi operasional kegiatan rumah sakit saja dan
masih belum memberikan inti informasi kesehatan itu sendiri terkait dengan kondisi
pasien.
 (Joko Lianto Buliali at.al, 2007) melakukan penelitian tentang penggunaan sistem
basis data untuk menyimpan catatan rekam medis seorang pasien yang terintegrasi
denga jaringan internet. Dari hasil penelitian yang dilakukan dapat membuktikan
penggunaan Microsoft.Net sebagai media perantara interkoneksi sistem basis data
secara global, sehingga rekam medis seorang pasien akan bisa diakses dimana saja
berada selama terjadi koneksi internet. Sehingga dimanapun pasien akan melakukan
pengobatan tidak perlu lagi dilakukan medical check ulang. Namun sistem ini hanya
terkait kepada pasien secara pribadi dan akses hanya bisa dilakukan jika terhubung
dengan internet.
 (Ade Hadiono, 2010) melakukan penelitian tentang penerapan aplikasi basis data yang
berisi informasi daftar obat dan referensi kesehatan yang umumnya diperlukan
masyarakat dengan memanfaatkan jaringan internet. Dari hasil penelitian yang
dilakukan membuktikan penggunaan basis data kesehatan sangat membantu
masyarakat untuk mengetahui daftar obat serta kaitannya dengan penyakit yang ada
sehingga membantu sekali bagi masyarakat dalam mengetahui jenis obat dan
manfaatnya untuk menentukan tindakan pencegahan maupun pengobatan suatu
penyakit. Namun informasi yang tersedia berdasarkan jenis-jenis obat yang ada dan
tidak berdasarkan penyakitnya sehingga informasi ini hanya penguat saja terhadap
resep yang diberikan dokter untuk menelusuri informasi lebih detailnya, dan informasi
ini hanya bisa diakses dengan media internet saja.
3. METODE PENELITIAN
Model yang digunakan dalam penelitian ini dalam bentuk purwarupa (mock up)
yang bisa diaplikasikan langsung terhadap subjek penelitian yaitu masyarakat yang bisa
langsung mengakses sistem informasi kesehatan sesuai dengan masalah yang ingin
diketahui detailnya. Pada Gambar 3, menggambarkan model sistem secara keseluruhan
dengan unsur penyusunnya.
Basis Data Kesehatan
Provider GSM/CDMA
Masyarakat
Pakar Kesehatan
Server SMS
Masyarakat
Gambar 3. Model Sistem Rancangan Penelitian
JURNAL INFORMATIKA Vol. 9, No. 1, Jan 2015
1003
 Materi Penelitian
Materi penelitian yang akan dikaji menyangkut pada teknis penerapan dan pengujian sistem yang terdiri dari beberapa hal:
1) Protokol komunikasi APRS.
2) Protokol komunikasi TCP/IP.
3) Data-data variabel untuk layanan informasi kesehatan masyarakat.
4) Pengolahan dan penyajian data-data variabel berbasis SMS (Short Message Service).
 Rancangan Penelitian
Dari model yang ditunjukkan pada Gambar 3, selanjutnya akan dirancang sistem informasi kesehatan untuk membuktikan dan menguji rumusan masalah yang digunakan. Terdapat beberapa bagian dalam rancangan sistem, yaitu:
1) Server SMS (Short Message Service)
Bagian ini berfungsi sebagai pengelola fasilitas pesan singkat (SMS) baik yang masuk maupun yang keluar. Sehingga dipastikan tidak terjadi kekacauan fasilitas pelayanan informasi kesehatan pada masyarakat saat terjadi akumulasi pesan singkat dalam kapasitas besar.Dalam pelaksanaannya berupa sebuah komputer seperti yang ditunjukkan pada Gambar 4.
Gambar 4. Server SMS
2) Modem GSM/CDMA
Untuk menghubungkan komputer server dengan jaringan GSM/CDMA sebagai penyedia layanan pesan singkat (SMS) dibutuhkan piranti modem yang membantu baik menerima pesan singkat yang masuk maupun pesan singkat yang keluar dalam kapasitas yang besar. Perbedaan yang sangat signifikan dari hand phone adalah ketahanan operasi dalam waktu yang lama, dalam penerapannya hingga 24 jam tanpa henti.Gambar 5, menunjukkan bentuk modem GSM/CDMA.
Gambar 5. Modem GSM/CDMA
3) Server Basis Data
Server basis data tidak seperti server SMS yang berupa perangkat keras, namun server basis data berupa perangkat lunak yang akan mengelola semua informasi yang akan digunakan. Dalam aplikasinya menggunakan XAMPP yang tidak hanya menyediakan server basis data MySQL namun juga web server. Dalam hal ini penggunaan web
JURNAL INFORMATIKA Vol. 9, No. 1, Jan 2015
1004
server berbasis PHP adalah sebagai antarmuka operator dalam proses pengisian, penambahan, pengurangan dan pengubahan informasi basis datanya.
Gambar 6.Server Basis Data XAMPP
4) Perangkat Lunak SMS Gateway
Di dalam server SMS akan menjalankan perangkat lunak SMS Gateway yang menggunakan aplikasi gratis yaitu GAMMU. Aplikasi ini sebenarnya beroperasi juga dengan memanfaatkan basis data MySQL dan PHP. Dalam penerapannya, SMS masuk dan keluar secara otomatis akan diatur oleh aplikasi ini untuk diletakkan dalam basis data dan selanjutnya dengan pemrograman PHP informasi tersebut bisa diakses untuk keperluan informasi kesehatan masyarakat dengan basis data yang berbeda.
4. HASIL DAN PEMBAHASAN
SMS Gateway Modem GSM
GUI Simkesmas V1.1
Gambar 7. Hasil Rancangan Sistem Informasi Kesehatan
JURNAL INFORMATIKA Vol. 9, No. 1, Jan 2015
1005
Perangkat lunak SMS Gateway yang digunakan pada sistem informasi kesehatan masyarakat hasil pengembangan selama penelitian ini terdiri dari beberapa bagian.
 Graphical User Interface (GUI)
Merupakan tampilan default dari perangkat lunak yang menunjukkan isi dari basis data sistem, berupa jenis, gejala, pencegahan, dan pengobatan penyakit. Masih sangat memungkinkan untuk ditambahkan parameter lain, misal: penyebabnya, rujukan klinik/dokter terdekat, dan lain sebagainya
Gambar 8. Tampilan Graphical User Interface (GUI)
Keterangan Gambar:
Bagian 1: Tab menu tampilan basis data sistem informasi, berisi: jenis, gejala, pencegahan, dan pengobatan suatu penyakit.
Bagian 2: Tab menu tampilan untuk pengaturan isi basis data, meliputi: penambahan informasi baru, perubahan informasi lama, dan penghapusan informasi yang sudah ada.
Bagian 3: Tab menu antarmuka komunikasi data dengan piranti modem GSM.
Bagian 4: Tab menu penampil SMS, meliputi SMS masuk dan SMS keluar.
Bagian 5: Indikator SMS masuk dengan ditunjukkan melalui nyala merah.
 Pengaturan Komunikasi
Gambar 9. Tampilan Pengaturan Komunikasi
JURNAL INFORMATIKA Vol. 9, No. 1, Jan 2015
1006
Menu pengaturan ini dibutuhkan agar perangkat lunak bisa berkomunikasi dengan perangkat keras modem GSM untuk menjalankan fungsi SMS Gateway. Parameter pengaturan komunikasi terbagi menjadi beberapa bagian :
1) Port Komunikasi: digunakan untuk menentukan lokasi port serial dimana perangkat keras modem GSM terpasang.
2) Baud Rate: digunakan untuk menentukan kecepatan transmisi data antara komputer dengan modem GSM. Secara default bernilai 9600 bps.
3) Data Bits: digunakan untuk menentukan lebar bit data komunikasi serial. Secara default bernilai 8-bit.
4) Stop Bits: digunakan untuk menentukan stop bit data komunikasi serial. Secara default bernilai 1-bit.
5) Parity: digunakan untuk menentukan parity bit data komunikasi serial. Secara default bernilai NONE.
6) Flow Control: digunakan untuk menentukan metode Flow Control data komunikasi serial. Secara default bernilai NONE.
 Antarmuka Basis Data
Bagian ini digunakan untuk membuat database baru, merubah database, maupun menghapus database. Terdapat 4 bagian isian, yaitu: parameter kata kunci yang digunakan untuk menentukan kata kunci penyakit yang ingin diketahui oleh masyarakat, informasi gejala penyakit yang menyertai berdasarkan kata kuncinya, informasi pencegahan terhadap penyakit sesuai kata kuncinya, dan informasi pengobatan terhadap penyakit sesuai kata kuncinya. Informasi yang disediakan memiliki keterbatasan jumlah karakter, pada rancangan ini dibatasi hanya 100 karakter, sehingga dengan batasan tersebut diatur agar informasi bisa disampaikan secara efektif.
Setiap SMS yang masuk dari masyarakat harus mengandung 2 parameter, yaitu kata kunci utama (jenis penyakit) dan kata kunci lain, yaitu kata: “GEJALA”/“CEGAH”/“OBAT”. Sehingga dengan menggunakan analogi kecerdasan sistem dalam mengenali isi pesan singkat yang mengandung 2 parameter tersebut maka bisa diketahui informasi apa yang dinginkan oleh masyarakat. Misal: “APA GEJALA DIABETES?” atau “DIABETES GEJALANYA APA? akan dikenali sebagai maksud yang sama.
Gambar 10. Tampilan Antarmuka (Interface) Basis Data
JURNAL INFORMATIKA Vol. 9, No. 1, Jan 2015
1007
 Antarmuka Piranti Modem GSM
Bagian ini berfungsi untuk antarmuka komunikasi serial dengan modem GSM dalam rangka pengaturan/pengamatan kinerja perangkat keras. Dengan menggunakan perintah AT Command bisa dilakukan berbagai macam tindakan, baik pengaturan maupun pembacaan parameter, misal SMS masuk, kekuatan sinyal, dan lain-lain. Fungsi ini dibuat sebagai pendukung sistem informasi terkait dengan fungsi perawatan sistem.
Gambar 11. Tampilan Antarmuka (Interface) Piranti Modem GSM
 SMS Console
Bagian ini berfungsi untuk menampilkan informasi SMS masuk maupun SMS yang akan dikirimkan. Fungsi ini juga digunakan sebagai pendukung bagi operator untuk mempermudah melakukan proses umpan balik terhadap masyarakat pada kasus-kasus tertentu menggunakan layanan SMS.
Gambar 12. Tampilan SMS Console
 Hasil Unjuk Kerja Sistem dan Penyajian Data
Pada bahasan hasil yang sudah dicapai, ditunjukkan 3 bagian yang bisa mewakili kinerja dari respon sistem informasi kesehatan masyarakat berbasis SMS Gateway.
JURNAL INFORMATIKA Vol. 9, No. 1, Jan 2015
1008
1) Informasi Gejala Penyakit
Dari Gambar 13 nampak kemampuan pengenalan isi pesan dari pengguna yang berbeda polanya namun bisa dikenali sebagai permintaan informasi gejala suatu penyakit. Metode pengenalan isi pesan tersebut didasarkan pada pendeteksian 2 kata kunci yaitu “DIABETES” dan “GEJALA”. Sehingga apapun isi pesan pengguna jika mengandung 2 kata kunci tersebut maka sudah bisa dikenali sebagai pesan permintaan informasi gejala penyakit yang valid.
Gambar 13. Tampilan Informasi Gejala Penyakit Pada Layar HP
2) Informasi Pencegahan Penyakit
Dari Gambar 14 nampak kemampuan pengenalan isi pesan dari pengguna yang berbeda polanya namun bisa dikenali sebagai permintaan informasi pencegahan suatu penyakit. Metode pengenalan isi pesan tersebut didasarkan pada pendeteksian 2 kata kunci yaitu “DIABETES” dan “CEGAH”. Sehingga apapun isi pesan pengguna jika mengandung 2 kata kunci tersebut maka sudah bisa dikenali sebagai pesan permintaan informasi pencegahan penyakit yang valid.
Gambar 14. Tampilan Informasi Pencegah Penyakit Pada Layar HP
3) Informasi Pengobatan Penyakit
Dari Gambar 15 nampak kemampuan pengenalan isi pesan dari pengguna yang berbeda polanya namun bisa dikenali sebagai permintaan informasi pengobatan suatu penyakit. Metode pengenalan isi pesan tersebut didasarkan pada pendeteksian 2 kata kunci yaitu “DIABETES” dan “OBAT”. Sehingga apapun isi pesan pengguna jika mengandung 2 kata kunci tersebut maka sudah bisa dikenali sebagai pesan permintaan informasi pengobatan penyakit yang valid.
JURNAL INFORMATIKA Vol. 9, No. 1, Jan 2015
1009
Gambar 15. Tampilan Informasi Pengobatan Penyakit Pada Layar HP
5. SIMPULAN
Dalam perancangan dan pembuatan perangkat lunak SMS Gateway untuk sistem informasi kesehatan yang dijadikan sebagai bahan penelitian yang sudah dilakukan ini diperoleh beberapa kesimpulan yang dapat digunakan sebagai pertimbangan pengembangannya ke depan, yaitu antara lain:
a. Sistem informasi kesehatan masyarakat ini memanfaatkan layanan pesan singkat sangat efektif dan murah sehingga masyarakat mudah untuk mengakses informasi seputar penyakit kapan saja dan di mana saja secara cepat.
b. Database informasi penyakit bisa di-update secara dinamis dan mudah berdasarkan dinamika penyakit yang ada.
c. Parameter informasi masih sangat mungkin dikembangkan lebih dari 3 paramater (gejala, pencegahan, dan pengobatan). Misal ditambahkan parameter lain: sebab, klinik/dokter rujukan, dan sebagainya.
d. Waktu respon rata-rata SMS sekitarnya 6 detik tergantung kualitas sinyal dan trafic data dari suatu provider oleh pengguna.
e. Bisa diterapkan sistem kecerdasan buatan untuk mengenali pola isi pesan oleh pengguna, sehingga kemampuan untuk mentoleransi kesalahan tulis bisa semakin baik. Hal ini akan lebih memudahkan pengguna yang kurang begitu mengerti ejaan yang benar dari suatu nama penyakit.
DAFTAR PUSTAKA
[1] Ade Hadiono (2010), Sistem Informasi Daftar Obat dan Kesehatan Keluarga Indonesia melalui Internet., Jurnal Ilmiah Niagara Vol. 1 No. 1, April 2010.
[2] Joko Lianto Buliali, Suhadi Lili, Deddy Cahyadi (2007), Sistem Pencatatan Informasi Medis Berbasis Teknologi Microsoft .Net. Jurnal Informatika Vol. 3 No.1: 97-118, Juni 2007.
[3] Kemenkes RI. (2009). Undang-Undang Nomor 36 Tahun 2009 tentang Kesehatan. http://depkes.go.id
[4] Kemenkes RI. (2007). Keputusan Menteri Kesehatan RI Nomor 837 tahun 2007 tentang Pengembangan Jaringan Komputer Online Sistem Informasi Kesehatan Nasional. http://depkes.go.id
[5] Sugiono (2007), Perancangan Sistem Informasi Appointment Pasien Berbasis Sms (Short Message Service) Di Rumah Bersalin Dan Balai Pengobatan (RBBP) Rajawali Citra Bantul Yogyakarta. Seminar Nasional Teknologi (SNT 2007), ISSN : 1978 –9777, 2007.

Jurnal Public Policy

JPAE 19(3), 389–403 Journal of Public Affairs Education 389
Teaching Public Policy:
Linking Policy and Politics
Lawrence M. Mead
New York University

Abstract
Policy makers constantly struggle to reconcile policy and politics—to square what
they want to do on the merits with what consent requires. Academic research and
teaching on public policy, however, have typically separated policy argument from
political analysis. Some authors recommend solutions to public problems, whereas
others examine the politics of actual policies. I propose a combined conception of
policy research and teaching that joins policy analysis and political analysis. This
approach links elements of economics and political science to approximate the
actual process of statecraft. I also describe how I built courses on public policy for
undergraduates and graduate students using this conception and the implications
for pedagogy. Unfortunately, academic trends are against such breadth. Research
on policy is becoming more specialized and methodological, remote from actual
government. Involvement in policy making, however, may draw some scholars toward
research and teaching that combines policy and political perspectives.
Keywords: policy analysis, political analysis, economics, political science
The study of public policy has the potential both to improve policy and teach
us more about government itself. Aristotle alluded to both potentials when he
treated politics as the master science—the pursuit by which a community might
achieve the good life (Aristotle, 1962). Leaders were to use governance to realize
the good society, but to achieve that they must seriously study the workings of
government and politics. In principle, the science of policy and the science of politics
were one and the same.
As it has recently developed in America, however, the professional study of
policy and the study of politics have diverged. Bringing them back together is the
main challenge faced in teaching public policy in the universities. In this paper, I
describe why the estrangement has occurred, how it could be overcome, and how
to cope with it in the teaching of public policy. The chief obstacle to change is
academic over-specialization. I speak on the basis of personal experience teaching
in several policy programs,1 and I often illustrate from the policy field I know best
—welfare reform.
390 Journal of Public Affairs Education
The Separation of Policy and Politics
Political leaders constantly struggle to reconcile policy and politics. That is,
they must somehow square what they want to do with what the political system
will allow them to do. What they think is desirable “on the merits” must be reconciled
with what they can get accepted by other politicians and then implemented by
administrators. Squaring that circle is what statecraft is all about. The past leaders
we honor are those who, despite these constraints, managed to institute some major
new policy or program, or to surmount some great crisis such as war or depression.
Public policy as an academic field arose in the 1960s because of widespread
dissatisfaction with the performance of government, especially at the national level.
Washington seemed to cope poorly with recurrent challenges such as military procurement
and the regulation of the economy, while the domestic budget was riddled
with subsidies that seemed unjustified. Economists wielding new analytic tools
believed that they could do better, and the national planning offices hired them.
Ever since, policy analysis rooted in economics has become a common language
for policy argument in Washington (Radin, 1997). Programs to teach these skills
arose at leading universities, and today the faculties of those schools comprise much
of the membership of the Association for Public Policy Analysis and Management,
the leading organization of policy scholars.
As they have developed, however, these programs seldom teach statecraft as
officeholders experience it, with policy and politics in constant tension. Rather,
research and teaching in the two subjects are largely separate. Policy analysis, or
the study of what government should do about public problems, is done and taught
mostly by economists; the subjects here include microeconomics and statistics.
Studies about politics are done and taught largely by political scientists; the
subjects here include the legislative process, implementation, and administration.
The first group focuses largely on policy, the second mostly on politics, and
neither says much about the other. Thus, ironically, economics tells government
what to do while ignoring it, while political science does focus on government
but will not tell it what to do. Neither achieves that union of policy and politics
that Aristotle imagined.
Each side makes assumptions that effectively exclude the other subject. When
discussing policy argument, economists often make the “Model 1” assumption
(Allison, 1971), the idea that government consists of a single decision maker, thus
eliminating politics as a constraint. That leader’s problem is then entirely one of
choice rather than power. Political scientists, for their part, usually disclaim any
authority to say what policy should be. To do that would be to second-guess the
democratic political process, which they refuse to do. So rather than reason about
policy independent of politics, they often assume that the outcome of a democratic
process is by definition optimal (Nelson, 1977). In practice, each discipline admits
the need for the other. Economists, after dominating the early curricula of the
policy schools, came to accept the need for more courses about politics and
implementation, because these subjects were so important in the real world.
L. M. Mead
Journal of Public Affairs Education 391
But in theory, policy and politics are still approached differently and usually taught
by different scholars.
Some will say that policy analysis and political analysis are not really separate.
Don’t texts in public policy cover both? True, general texts about policy say something
about both subjects, but the relative emphasis differs sharply depending on
authorship.2 Texts written by economists focus mostly on how to optimize policy
using such tools as cost-benefit analysis or program evaluation. The policy process
is treated as secondary, to be modeled with other economic concepts such as rational
choice or the Arrow paradox (e.g., Munger, 2000; Wheelan, 2011). Conversely,
texts written by political scientists chiefly describe the evolution of policy in areas
such as economic management, education, or social welfare. Policy analysis either
gets limited attention or is treated as part of the policy process (e.g., Cochran et
al., 2011; Dye, 2011).3 Texts focused on just analysis or just process are, of course,
even more specialized.
The separation of policy and politics weakens the public policy field. Arguments
for best policy that ignore institutional constraints are often stillborn: Congress
ignores them, or the bureaucracy cannot implement them. That, for instance, was
the fate of the early proposals for welfare reform that economists drafted in the
1960s and 1970s. These plans would have guaranteed all poor a minimum income.
However, Congress focused instead on getting welfare recipients to work, and this
was the goal that dominated welfare reform in the 1980s and 1990s. One reason
many economists opposed enforcing work in welfare was that they did not appreciate
how popular this was, and they knew little about how work programs operate.
Work-based reform succeeded because it cut with the grain of the institutions, as
the earlier proposals had not (Mead, 2005a, 2005b).
Equally, research on the politics of policy lacks a wide audience because it
usually makes no argument for best policy. Few other than academic specialists
will be interested in the political analysis of issues unless it is linked to some
serious proposal for change. Only then are policy and politics joined in the way
that successful statecraft requires. Only then does the researcher sit in the same
seat as the policy maker, seeking to reconcile the optimal with the politic.
Policy and Politics: A Combined Approach
Far better would be a combined approach to public policy research and
teaching that brings policy and politics together. Scholars should first argue how
to solve a public problem “on the merits,” that is, on a policy analytic basis and
without concessions to politics. They should then go on to discuss impediments
that might arise from the legislative or administrative process, and how these
might be handled. In fact, they should forecast the tension between policy
argument and politics that policy makers would face if they espoused these
proposals in office (Mead, 1995).
But are not policy and politics separate subjects? I think not, and here is why.
Policy and politics each provides a critical perspective on the other. When we talk
Teaching Public Policy
392 Journal of Public Affairs Education
about any policy issue, we may discuss either the merits or the politics of what to
do. These subjects can seem to be distinct, but they are really different facets of
the same problem (Mead, 1983, 1985). Consider the following model:
Policy Politics
In analyzing policy, one makes an argument for a preferred course of action
initially on the merits, without attention to the politics. But having done that, one
should go on to consider whether the political system can approve and implement
such a policy. Those factors begin as elements of policy analytic arguments for or
against various options, but they also generate a different perspective. If government
cannot “do the right thing,” as is often the case, that may suggest that the political
process be changed, so that outcomes improve.
As one example, changes in congressional procedure were essential to the balancing
of the budget that was achieved—all too briefly—in the late 1990s. In the
1980s, partisan disagreements made it difficult to agree on spending cuts or tax
increases to cut the deficit. But because public pressure to reduce the red ink was
strong, the parties finally did agree on procedures that at least forced spending and
revenues into better alignment. Under the Budget Enforcement Act of 1990, limits
were placed on discretionary spending, and changes in entitlements or taxes required
offsets so that the deficit did not expand. Here policy analysis provides arguments
to change politics.
Equally, political analysis can provide perspective on policy. Goals that are
sufficiently difficult to achieve politically may finally call policy argument into
question. If there is no way to do what we want, then we must choose something
more feasible. Aaron Wildavsky argued that we often do not choose ends and
then go looking for means, as classical economic policy analysis supposes. Rather,
we first see what things government can do and then choose our ends from among
them (Wildavsky, 1979). So political analysis reshapes policy analysis:
Policy Politics
As one example, welfare reform focused on putting welfare mothers to work
because evaluations showed that this was something government could achieve.
Another goal that reform might have had—restoring marriage so that fewer families
became headed by females—was deemphasized because it was much less popular
than enforcing work, and programs able to achieve it had not appeared. Rhetorically,
welfare reformers lauded marriage as the solution to poverty, but they made no
serious attempt to enforce it as they did work. Government could handle the work
goal, whereas marriage was beyond it.
Academically, the study of policy and the study of politics can seem like
ships passing in the night. But in the actual practice of government, they are as
closely tied as brothers. It is too simple to say that a policy argument succeeds or
not, or that the politics prefers one option or another. Either studied in isolation
misses the crucial interaction between them. Policy argument and actual politics
are not separate but merged in a high-level systems analysis. Faced with any serious
L. M. Mead
Journal of Public Affairs Education 393
problem, policy makers keep trying out various courses of action to see what works
but also what has support. Whatever they do has to be justifiable to them on the
merits, but it also has to be persuasive to other actors. Statecraft requires that policy
satisfy both priorities.
Note that the political side of policy reasoning extends beyond the legislative
arena to include implementation. Bureaucracy and federalism are among the
constraints on what policy makers may choose to do. In recent decades, public
administration has often been a forgotten subject in political science (Frederickson,
1999). One good effect of linking policy and political analysis more closely is to
restore administration as a central subject of policy research.
The history of any policy area shows a constant jockeying between innovative
ideas and a search for consent, between ends and means. In the welfare area, policy
making went through several stages of controversy, enactment, implementation,
and renewed controversy from the 1960s through the 1990s, each cycle generating
the issues for the next (Mead, 2002). Policy and the politics must be made consistent,
and only when they are does the ferment cease. That is the process that public
policy research and teaching should seek to capture, and only the combined conception
can do it.
Another way to put this is that policies are not really chosen in isolation from
the institutions, as orthodox policy analysis assumes. Rather, options and the
arrangements for them must be chosen together. To be effective, programs must
have a persuasive rationale and be embedded in a supportive legislative and administrative
setting (Baumgartner & Jones, 2009). In choosing some new policy, one
also chooses a regime for that program, and perhaps others. That is especially true
of major structural changes. Reforms in bureaucratic organization or in intergovernmental
relations, for instance, will affect policies in many areas. Such restructuring
amounts to “metapolicymaking” (Dror, 1968; Gormley, 1987).
Even where texts in public policy devote attention to both policy analysis and
political analysis, they fail to capture the intimate connection between them. The
two subjects appear as separate worlds, when they are really two sides of the same
coin. The texts do not consider that political constraints should really be part of
policy argument or that the policy-making process can sharply limit what best policy
means. And in research on public policy, there is even less sense of policy and politics
shaping and reshaping each other. Typically, the usual division prevails where
economists recommend best policy while political scientists explain what government
actually does. In class, I use as exemplars the few authors who manage to reason in
both ways (see below), but they are rare.
Dimensions of Policy and Political Analysis
To encompass both policy and politics, scholars of public policy can draw on
the complexity of their own disciplines, which is greater than many perceive. Both
economics and political science have normative elements that support arguments
for policies on the merits, and each has descriptive or “positive” elements that help
Teaching Public Policy
394 Journal of Public Affairs Education
to describe actual policy making. In each discipline, even the constructs that
scholars take to be positive also have evaluative overtones. For example, economists
use the construct of the competitive market to analyze the private sector, but that
model also states an ideal that actual markets never perfectly achieve. Similarly,
political scientists assume that countries with elected governments are democratic,
but democracy is also an ideal that actual politics only approaches. Many of the
ideas in social science are “ideal types” in Max Weber’s sense—conceptions that
are simultaneously real and ideal. This normative content is underappreciated in
today’s academe (MacRae, 1976).
Figure 1 displays the normative and empirical dimensions of political science
and economics. Like social science in general, each discipline seeks to account for
reality, but each also states a social ideal. The deepest difference between the two
is that economics conceives of action in terms of individuals who optimize their
utilities, while political science focuses chiefly on collective action aimed at a social
good. That difference has endured even as economic or “rational choice” models
of behavior have become prominent in political science, as in other social sciences
(Stone, 2002).
Figure 1.
Dimensions of Policy and Political Analysis
Normative
Politics
Descriptive
Collective action/influence
Individual action/optimization
Political Argument
Orthodox political science
Public administration
Positive economics
Policy
Welfare economy
Economic policy analysis
Political theory
Ethics
Political Science
Economics
Social Science
L. M. Mead
Journal of Public Affairs Education 395
The combined conception, covering both policy and the politics of issues,
draws mostly on the normative side of economics and the descriptive side of political
science. These two poles, which are linked in Figure 1, form the chief basis for
a combined study of public policy. These are the dimensions that, when yoked
together, come the closest to capturing the actual process of statecraft—the struggle
to square the optimal with the politic. Of course there will be issues where values
other than economic maximization will state the goals of policy, and here political
theory is of use. And there will be issues where the relevant behavior is marketoriented,
and here the positive side of economics will come into play.
However, in general, public policy research should be based on economic policy
analysis linked to the political science of policy making. The most convincing research
will combine a persuasive argument for dealing with some important issue with a
thorough discussion of the institutional context. The combined approach teaches
us something about the issue, and it is also a contribution to the science of government.
Analyzing policy-making capacity against the ideal of some desired policy
teaches us something new about the nature and potential of our regime. Again to
cite welfare, the difficulty of enforcing work in welfare highlighted the fixation of
American political culture on freedom rather than order as a central value (Mead,
1986). The states that performed best at reform were those, like Wisconsin, where
a moralistic culture made them able to enforce good behavior despite our freedomloving
politics (Mead, 2004).
Teaching Undergradua tes
In teaching public policy to undergraduates, I follow this combined approach.
I first describe the policy process, because first-level courses on American government
typically focus on this. The subjects here include the legislative process in
Congress but also bureaucracy and intergovernmental relations. I then discuss
policy analysis, beginning with the economic theory of government’s functions
(based on the idea of market failure) and move on to the logic of choice—the
idea of posing a policy problem, defining options for solving it, forecasting the
consequences of each, and choosing the best. I cover budgeting because it combines
elements of policy argument and process in a dramatic fashion. Lastly, I cover
selected topics in federal domestic policy, such as education or health care, showing
in each case how policy argument and political conditions have interacted to
shape current programs.
On entering a course like this, undergraduates typically know more about
politics than policy. Their earlier coursework in American government typically
centered on elections and the policy-making process, not on policy outcomes.
They have also been schooled in a cynical view of government by the media and
the Web. Journalists typically interpret officeholders’ behavior as a search for
personal political advantage. To teach the combined conception, then, one must
convince students that many decisions in Washington aren’t political in this crass
Teaching Public Policy
396 Journal of Public Affairs Education
sense. Our leaders do not always do what serves immediate interests, but what they
genuinely believe is right on the merits. That their stances are sincere may not be
apparent, especially in recent decades when the political parties have become more
polarized, leading to recent impasses over the budget deficit and the national debt.
However, as close observers of national politics know, arguments on the merits
still carry considerable weight inside the Beltway. Policy-making demands moral
arguments, not just appeals to self-interest (Kelman, 1987). Even if party ideology
sets the broad outlines of initiatives, some programs grow and flourish because
a practical case can be made for them, rather than because they are orthodox
ideologically. Examples in social policy include the expansion of early childhood
programming and welfare work programs; in each case, positive evaluation findings
suggested that clients gained in employment and income, among other good outcomes.
Other programs were abolished or cut back because they did not evaluate
well—such as the public jobs programs of the 1970s or voluntary training programs
for adult workers. The movement in the 1970s and 1980s to deregulate the airlines
and several other industries was led by economists who argued for decontrol on
the merits. That idea triumphed despite the opposition of airline companies and
labor unions (Breyer, 1982; Derthick & Quirk, 1985).
The current partisan polarization in Washington does not make policy making
more political in the cynical sense of promoting payoffs to favored interests. In
fact, due to the deficit and debt, pork barrel spending has been squeezed. Rather,
the parties represent opposed visions for government that they pursue even at the
expense of gridlock (Mann & Ornstein, 2006, 2012). Both sides are principled.
Both give general rationales for these views. The long-term trend is toward a more
intellectual politics where ideas matter more and material interests less (Landy and
Levin, 1995; Wilson 1995, 2003).
The centerpiece of my undergraduate course is a special project where I challenge
the class to solve some major national problem, such as Social Security reform
or illegal immigration. Broken up into small groups, the students must go through
the logic of choice— defining the problem, setting out options for addressing it,
then arguing for their preference on the merits. They must then go on to address
political and bureaucratic constraints, adjusting their plan to take account of them.
In these steps, they make use of skills and concepts learned earlier in the course.
Finally, they must communicate all this in a 30-minute presentation to the class.
The exercise is demanding, but students say that it teaches them more about actual
policy making than anything else in the course. It brings home to them the dilemmas
faced in actual policy making.
Teaching Gradua te Students
My graduate seminar on public policy serves Masters students in political science
and PhD students in public policy. Like the undergraduate course, it follows the
combined approach but is more theoretical and academic in tone. Here I begin
with policy analysis because the assumptions of orthodox economic analysis also
L. M. Mead
Journal of Public Affairs Education 397
are used in some of the theories of the policy process that follow. I also give more
emphasis to debates among experts. On policy analysis, I contrast the orthodox
treatments of economists such as Munger (2000) or Weimer and Vining (1999)
with the criticism of Stone (2002), which comes out of political theory. On political
process, I contrast interpretations that use rational choice assumptions, such as
those of Olson (1971) or Moe (1984), with interpretations that assert a more complex
psychology, such as those of Simon (1976) or Wilson (1995).
As so often happens in social science, theories differ mainly because of the
divergent assumptions they make about human nature. One reason why Allison
(1971) is so useful in teaching is that he applies different assumptions to the same
case study—the Cuban missile crisis—and shows the difference this makes in one’s
views of events. To assume that officials calculate what to do as individual optimizers
leads to quite different expectations about policy making than if they are thought
to follow bureaucratic routines or engage in internal power struggles.
Students’ resistance to the combined conception is quite different at the graduate
level compared to the undergraduate. Many graduate students are working in government
or nonprofit organizations where they already deal with policy professionally.
They are often well versed in the arguments for or against the programs in which
they are involved. But because they are relatively junior, they usually know less
about the politics of these programs than senior officials who are more engaged
in legislative or funding decisions. Or they may not accept that political or admini–
strative constraints should set the limits on these programs that they do. The idea
of trading off policy against political considerations is new.
The second half of the course features examples of research that illustrate the
combined approach. The list is short, just because economics and political science
treatment of issues have so often been separated. Among the authors I have assigned
are Bok (2001) on government performance, Kosar (2005) on federal educational
standards, Schick (2007) on federal budgeting, Tough (2008) on the Harlem Children’s
Zone, and Whitman (2008) on charter schools. I also have assigned some of my
own research when it was in draft (Mead, 2004, 2011). If practicable, I invite the
authors of these studies to visit the class to explain how they did their research and
answer questions. Often, what the authors discuss is the same tension between
policy innovation and institutional constraint that pervades statecraft. Their accounts
bring that process alive, and students are strongly appreciative.
Finally, students write papers on topics of their choice where they try to integrate
policy and political analysis. Typically, they choose an issue they already know
something about. Often, this is something in housing or health, because many
students work in these fields in New York. But now they have to argue for their
preferred course of action using both policy and political arguments, something
they usually have never done before. Typically, they find it more difficult to get
information on the politics of an issue than on the merits, where evaluations and
academic studies are often available. Legislative hearings are often an excellent
source, because these tend to bring out a variety of arguments for and against
Teaching Public Policy
398 Journal of Public Affairs Education
proposals, both on the merits and politically. Given the other demands of the course
—which also includes midterm and final examinations—I do not expect these
papers to be exhaustive. However, for some students they have become the germ
of their eventual MA theses or doctoral dissertations.
Eff ects on Pedagogy
Programs of study in public policy should ideally reflect the combined conception.
First-level courses should explicitly relate policy and political analysis, as in
my courses. Not every course needs to do this. Upper-level courses might focus
only on more advanced subjects in either policy analysis or institutions, such as
cost-benefit analysis or public management. In existing policy programs, many
courses already are specialized like this. To keep them is also realistic, in that many
faculty members teaching these courses are already committed to economic or
political approaches to their subjects.
An explicit linkage of policy and political reasoning, however, should return
at the end of a program. Two ways to do this are to require a seminar for advanced
students or a “capstone” project that students perform for outside clients. In the
seminar, students should choose subjects for papers that require some trade-off
between optimal outcomes and what the institutions can deliver, as in the last
section of my graduate course. In capstone projects, students address some problem
faced by a public or nonprofit agency, and in presenting options they will quite
naturally have to blend substantive with political considerations. In these efforts,
students would apply skills in policy or political argument that they have developed
in earlier coursework.
By stressing the combined idea at the beginning and end of policy study,
programs can be more integrated, giving students a better overview of the purpose
and use of what they are learning. Instructors teaching the integrated courses should
endorse that emphasis. Less change needs to be expected of faculty members
teaching more specialized courses.
Obstacles in Academe
The main strength of this conception of public policy research is also its main
weakness—breadth. The idea of bringing policy and political analysis closer together
does make the academic study of policy making more realistic and useful
in the real world. Such study is more likely to gain influence and contribute to the
understanding of both policy and government.
However, it presumes that scholars can be proficient in both policy and political
argument. They have to know something about the concepts and methods of each,
which is a tall order. Moreover, in this conception, to know the institutional context
of policy is so important that experience in government is also highly desirable.
It is only by working in some policy area in or around government that one learns
the program structure in that area in depth. A limitation of many of today’s policy
scholars is that they have no government experience, nor does their research—
L. M. Mead
Journal of Public Affairs Education 399
done largely on computers—bring them into contact with the actual government
programs. Unusually, most of my own ideas for welfare reform came out of my
own experience working in the federal government and then doing field research
on welfare work programs in the 1970s.
So to do the sort of policy research I recommend, one really needs three
educations—in policy analysis, in political analysis, and in government. That is
so demanding that, perhaps, only fairly senior scholars will be able to do it. They
will have learned one academic subject in graduate school, perhaps another on
the job, and picked up government experience along the way. To seek such breadth
is quite contrary to standard academic incentives. Junior academics typically have
to specialize early in order to get through graduate school quickly and generate
the publications needed to get an academic appointment and then tenure. Most
such scholars will emerge too specialized to bring policy and politics together as I
recommend. It is no accident that, among the authors mentioned above as having
done combined policy research, none is an economist and only Kosar and Schick
are political scientists. Two—Tough and Whitman— are journalists, and Bok was
trained as a lawyer. Those backgrounds freed them to write more comprehensively
about their issues than is now usually possible in academe.
Of course some economists and other academics serve for short periods as political
appointees in government. Recent examples from the Obama administration
include the economists Christina Romer or Lawrence Summers. But this experience
promotes the combined conception only if scholars then build policy issues into
their academic work. One case where service in Washington clearly promoted effective
policy research is Steven Kelman’s work on government procurement (Kelman,
1990, 2005). Both before and after their time in office, however, many professors
continue to pursue academic subjects that have little connection to government.
Unfortunately, academic trends are toward more specialization rather than less.
When the ambition to solve public problems with academic methods first arose
in the postwar era, Harold Lasswell advocated a form of “policy sciences” in which
scholars from various disciplines would adopt a “problem orientation” and advise
government about its challenges (Lerner & Lasswell, 1951). But the concept was
too amorphous to permit the rigor that academia was coming to demand, so it
never caught on. Economics and political science went their separate ways, each
operating on different assumptions. Although it is still possible to see the two disciplines
as complementary, as I have suggested, to do this has become unorthodox
in academe.
In recent decades, both disciplines have become still more fragmented and
ingrown—what I call scholastic. They focus on academic specialties rather than
making broad arguments about public problems. Economics has become noted
for complex mathematical modeling. In political science, scholars pursue evernarrower
subjects, with much more attention to methodology and the academic
literature than they did a generation ago. They are writing mostly for other specialists
like themselves, not for political science in general, let alone policy makers
Teaching Public Policy
400 Journal of Public Affairs Education
or the public. Their goal is to construct models that are sophisticated, and of which
an exact account can be given, whether or not they are realistic. That usually requires
that the evidence consulted be narrowed and simplified, often to a single database.
The focus on rigor has leached much of the realism and empirical content out of
research (Mead, 2010).
“Policy” research by economists today typically involves statistical analysis of
some database about social and economic conditions. In view of the findings, analysts
then recommend some change in public policy. But the research is usually all about
the conditions, not the policies. There is seldom much governmental content—
meaning concrete information about government’s existing programs. Insight into
how these programs work and how they might work better is scant. In fact, most
“policy” research is no longer about government at all, but about society. Hence,
policy makers are unlikely to give it much notice.
Especially, there is little institutional content—little sense of the political and
administrative structures that in fact embody what public policy means in the
real world. Largely, “policy” means some input to a model on a computer screen.
Researchers seldom leave their computers to apprehend what a program means
in its actual setting. To do that requires doing documentary research or field interviewing—
what I call laying hands on the institutions. Such methods are realistic
and robust. They are essential for building convincing arguments for programs,
as the combined conception imagines. But they lack the precision and rigor possible
with statistical models, so they have less standing in academe (Mead, 2005b).
Among political scientists, scholasticism has debased governmental content
in a different way. Political scientists who specialize in “public policy” are actually
little different from others who ignore policy. They study some dimension of the
policy-making process, but not policy itself. Their ambition is to model that process
as rigorously as possible, but they usually have nothing to say about the merits of
policy, which is the outcome (e.g., Goggin, Bowman, Lester, & O’Toole, 1990;
Sabatier, 1999). Research like this says too little about government performance
to interest policy makers (Rogers, 1989; Palumbo, 1992). Political science, thus, is
even further away from supporting serious policy arguments than it used to be. The
promise of a discipline that could capture the process of statecraft has been lost.
Conclusion
A combined form of research, linking policy and political analysis, should be
the basis of university education in public policy. That approach conveys to
students more of the actual nature of policy making than narrower, disciplinary
perspectives. However, scholastic trends in the key disciplines discourage the
breadth that this sort of reasoning requires. That may mean simply that little
such work is done. Few scholars today may have the ability or the desire to do it.
A more hopeful outcome would be for policy research itself to counter trends
toward narrowness in academe. Despite scholasticism, policy problems remain
compelling to many academics. Some serve in government out of their desire to
L. M. Mead
Journal of Public Affairs Education 401
address these issues. Although many who do so are little affected as scholars, that
experience does tend to promote broader interests. Policy problems in their
nature are many-sided. They demand attention from more perspectives than the
more artificial questions nurtured in academe. The hope is that, after grappling
with statecraft, scholars will take a broader agenda back to the university. Thus
the hope for a master science endures.
Footnotes
1 These programs included the Kennedy School of Government at Harvard, the Woodrow Wilson
School at Princeton, and the La Follette Institute at the University of Wisconsin–Madison. At
New York University, I teach in the Politics Department but draw many students from the Wagner
School, NYU’s policy program. I have found the difficulties in combining policy and political
studies to be essentially the same in all these schools.
2 This informal survey is based on general texts in public policy that I know personally—that is,
those purporting to cover the whole subject, rather than just policy analysis or just the policymaking
process.
3 I have found only one general text that gives policy and process something like equal weight—
Kraft and Furlong, 2013.
References
Allison, G. T. (1971). Essence of decision: Explaining the Cuban missile crisis. New York, NY: Norton.
Aristotle. Politics (trans. Earnest Barker, 1962). New York, NY: Oxford.
Baumgartner, F. R., & Jones, B. D. (2009). Agendas and instability in American politics (2nd ed.).
Chicago, IL: University of Chicago Press.
Bok, D. (2001). The trouble with government. Cambridge, MA: Harvard University Press.
Breyer, S. (1982). Regulation and its reform. Cambridge, MA: Harvard University Press.
Cochran, C. E., Mayer, L. C., Carr, T. R., Cayer, N. J., McKenzie, M., and Peck, L. R. (2012).
American public policy: An introduction. Boston, MA: Wadsworth.
Derthick, M., & Quirk, P. J. (1985). The politics of deregulation. Washington, DC: Brookings.
Dror, Y. (1968). Public policymaking reexamined. Scranton, PA: Chandler Publishing.
Dye, T. R. (2011). Understanding public policy (13th ed.). Boston, MA: Longman.
Frederickson, H. G. (1999). The repositioning of American public administration. PS: Political Science
and Politics, 32(4), 701–711.
Goggin, M., Bowman, A. O’M., Lester, J. P., & O’Toole, L. J., Jr. (1990). Implementation theory and
practice: Toward a third generation. New York, NY: HarperCollins.
Teaching Public Policy
402 Journal of Public Affairs Education
Gormley, W. T., Jr. (1987). Institutional policy analysis: A critical review. Journal of Policy Analysis and
Management, 6(2), 153–169.
Kelman, S. (1987). Making public policy: A hopeful view of American government. New York, NY:
Basic Books.
Kelman, S. (1990). Procurement and public management: The fear of discretion and the quality of
government performance. Washington, DC: AEI Press.
Kelman, S. (2005). Unleashing change: A study of organizational renewal in government. Washington,
DC: Brookings.
Kosar, K. R. (2005) Failing grades: The federal politics of education standards. Boulder, CO: Lynne Reiner.
Kraft, M. E., & Furlong, S. R. (2013). Public policy: Politics, analysis, and alternatives (4th ed.)
Los Angeles, CA: Sage.
Landy, M. K., & Levin, M. A. (Eds.). (1995). The new politics of public policy. Baltimore, MD: Johns
Hopkins University Press.
Lerner, D., & Lasswell, H. D. (1951). The policy sciences. Stanford, CA: Stanford University Press.
MacRae, D., Jr. (1976). The social function of social science. New Haven, CT: Yale University Press.
Mann, T. E., & Ornstein, N. J. (2006). The broken branch: How Congress is failing America and how to
get it back on track. New York, NY: Oxford University Press.
Mann, T. E., & Ornstein, N.J. (2012). It’s even worse than it looks: How the American constitutional system
collided with the new politics of extremism. New York, NY: Basic Books.
Mead, L. M. (1983). A meaning for “public policy.” Policy Studies Journal, 12(2), 247–250.
———. (1985). Policy studies and political science. Policy Studies Review, 5(2), 319–335.
———. (1986). Beyond entitlement: The social obligations of citizenship. New York, NY: Free Press.
———. (1995). Public policy: Vision, potential, limits. Policy Currents, 5, 1–4.
———. (2002). Welfare reform: Recent policy and politics. Review of Policy Research, 19(1), 204–237.
———. (2004). Government matters: Welfare reform in Wisconsin. Princeton, NJ: Princeton University Press.
———. (2005a). Research and welfare reform. Review of Policy Research, 22(3), 401–421.
———. (2005b). Policy research: The field dimension. Policy Studies Journal, 33(4), 35–57.
———. (2010). Scholasticism in political science. Perspectives on Politics, 8(2), 453–464.
———. (2011). Expanding work programs for poor men. Washington, DC: AEI Press.
Moe, T. M. (1984). The new economics of organization. American Journal of Political Science, 28(4), 739–777.
Munger, M. C. (2000). Analyzing policy: Choices, conflicts, and practices. New York, NY: Norton.
L. M. Mead
Journal of Public Affairs Education 403
Nelson, R. R. (1977). The moon and the ghetto. New York, NY: Norton.
Olson, M. (1971). The logic of collective action: Public goods and the theory of groups. Cambridge, MA:
Harvard University Press.
Palumbo, D. J. (1992). Bucking the tide: Policy studies in political science, 1978–1988. In W. N.
Dunn & R. M. Kelly (Eds.), Policy studies review annual: Advances in policy studies since 1950 (Vol.
10, pp. 59–80). New Brunswick, NJ: Transaction Publishers.
Radin, B. A. (1997). Presidential address: The evolution of the policy analysis field: From conversation
to conversations. Journal of Policy Analysis and Management, 16(2), 204–218.
Rogers, J. M. (1989). Social science disciplines and policy research: The case of political science. Policy
Studies Review, 9(1), 13–28.
Sabatier, P. A. (Ed.). (1999). Theories of the policy process. Boulder, CO: Westview.
Schick, A. (2007). The federal budget: Politics, policy, process (3rd ed.). Washington, DC: Brookings.
Simon, H. A. (1976). Administrative behavior: A study of decision-making processes in administrative
organization (3rd ed.). New York, NY: Free Press.
Stone, D. (2002). Policy paradox: The art of political decision making (rev. ed.). New York, NY: Norton.
Tough, P. (2008). Whatever it takes: Geoffrey Canada’s quest to change Harlem and America. Boston, MA:
Houghton Mifflin.
Weimer, D. L., & Vining, A. R. (1999). Policy analysis: Concepts and practice (3rd ed.). Englewood
Cliffs, NJ: Prentice-Hall.
Wheelan, C. (2011). Introduction to public policy. New York, NY: Norton.
Whitman, D. (2008). Sweating the small stuff: Inner-city schools and the new paternalism Washington,
DC: Thomas B. Fordham Institute.
Wilson, J. Q. (1995). Political organizations. Princeton, NJ: Princeton University Press.
———. (2003). Reflections on the political context. In H. J. Aaron, J. M. Lindsay, & P. S. Nivola
(Eds.), Agenda for the nation (pp. 527–549). Washington, DC: Brookings.
Wildavsky, A. (1979). Speaking truth to power: The art and craft of policy analysis. Boston, MA:
Little, Brown.
Lawrence M. Mead is professor of politics and public policy at New York University.
He is an expert on the problems of poverty and welfare in the United States. Among
academics, he was the principal exponent of work requirements in welfare, the
approach that now dominates national policy. He is a leading scholar of the politics
and implementation of welfare reform and also of work programs for men.
Teaching Public Policy